Barreras Administrativas para el despliegue de Energías Renovables

Casi cada semana se está publicando un nuevo documento oficial relativo a la transformación energética. En su mayor parte son “estrategias”, “hojas de ruta” o “planes” que fijan objetivos orientativos, de discutible carácter obligatorio. Pero también hay textos que llegan al Boletín Oficial del Estado y tienen valor normativo. Entre estos, merece la pena detenerse en el Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito energético para el fomento de la movilidad eléctrica, el autoconsumo y el despliegue de energías renovables (BOE de 22 de diciembre de 2021).

Se trata de una norma con rango de Ley que incluye medidas para el cumplimiento de los objetivos fijados en el “Marco estratégico de energía y clima”, marco apoyado en los tres pilares de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, y la Estrategia de Transición Justa.

De forma más específica, el Real Decreto-ley tiene el objetivo de facilitar la implementación del “Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) de Energías Renovables, Hidrógeno Renovable y Almacenamiento”, aprobado por el Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2021¹.

Las medidas adoptadas son de carácter diverso y abarcan el fomento del despliegue de la infraestructura de recarga, el refuerzo del impulso al autoconsumo, la reducción de los costes de la factura final eléctrica y de gas natural (incluida la prórroga de la suspensión del IVPEE), así como la eliminación de barreras administrativas que impiden o dificultan un despliegue acelerado de la movilidad eléctrica, el autoconsumo o las energías renovables innovadoras.

Las barreras administrativas que se levantan se refieren a la instalación de instalaciones de recarga. Es decir, en lo que respecta a nuevas centrales de producción no se eliminan barreras ni se simplifican procedimientos, sino que, simplemente, se toma nota y se admite el alargamiento o el retraso de los tiempos de respuesta de la Administración a las propuestas de inversores privados. Este contenido tiene que ver con los permisos de acceso y conexión y en concreto con las reglas aprobadas en junio de 2020 (esto es, hace año y medio) por el Real Decreto-ley 23/2020 de reactivación económica para agilizar la entrada en el mercado de nuevas instalaciones de renovables, que ahora se modifican.

Para evitar que los permisos de acceso y conexión a la red, convertidos en un recurso escaso, fueran objeto de especulación, en la esperada regulación de 2020 se previó que tales permisos caducarían, si no se alcanzaban una serie de hitos administrativos en los plazos que se establecían. Entre estos hitos había, como parece lógico, actuaciones dependientes del promotor (presentar las solicitudes para la obtención de las autorizaciones de energía: la previa, la de construcción y la de explotación definitiva) y otras ajenas a su diligencia, como la obtención de una declaración de impacto ambiental favorable del proyecto.

El Real Decreto-ley 23/2020 era implacable: preveía la caducidad del permiso de acceso y conexión tanto para retrasos imputables al promotor como por demoras atribuibles a la propia Administración. La única diferencia era que, en este último caso, el promotor no perdería la fianza económica presentada (40 €/kW instalado).

En energías renovables, establecer regímenes de caducidad ha sido frecuente para proteger las iniciativas o proyectos que presentan antes o los proyectos más maduros. Aunque es habitual que, por fallos regulatorios, terminen presentando problemas (tenemos, por ejemplo, el antecedente de la inscripción en el registro de preasignación). En el caso que comentamos, cualquier conocedor del funcionamiento de la Administración podía prever que muchas de las declaraciones de impacto ambiental (que son de competencia autonómica o estatal cuando la potencia a instalar sea igual o superior 50 MW) no estarían listas en los plazos previstos (18 meses).

Ahora la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 29/2021 reconoce que ha sido imposible tener publicadas las declaraciones de impacto ambiental, al decir que la Administración se ha visto desbordada por el elevado número de proyectos presentados. Los datos en que se apoya son expresivos y constatan que actualmente hay proyectos por cerca de 150 GW con permiso de acceso y conexión concedido (sumando los de tramitación estatal y autonómica), mientras que el Plan Nacional Integrado de Energia y Clima 2021-2030 recoge un incremento en torno a 35 GW de potencia hasta el año 2025 y próximo a los 60 GW para el año 2030.

La solución de la disposición final tercera Real Decreto-ley 29/2021 es una huida hacia adelante: consiste en extender por un plazo adicional de nueve meses las fechas previstas en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, para los hitos intermedios relativos a la declaración de impacto ambiental y las autorizaciones administrativas previa y de construcción, sin afectar al plazo total de cinco años para el hito final de obtención de la autorización administrativa de explotación.

Además, para liberar capacidad de acceso a la red, el Real Decreto-ley también ofrece a los titulares y solicitantes de los permisos de acceso y, en su caso, conexión, la posibilidad de renunciar a los mismos en el plazo de 1 mes, sin pérdida de la garantía económica presentada.

No sabemos hasta qué punto el nuevo Real Decreto-ley servirá para evitar la especulación con los permisos de acceso. Pero hay dos cuestiones que puede advertir cualquiera: que manifiesta que el caos regulatorio y la falta de seguridad jurídica siguen siendo características de nuestro sector eléctrico y, sobre todo, que no se corresponde con una agilización de trámites burocráticos. Trámites muy relevantes pues en ellos hacen valer sus derechos o intereses terceros afectados por el proyecto u ONGs ambientales y se verifica que la afectación al territorio o al medio ambiente es compatible con los estándares de protección.

La transición energética requiere muchos y difíciles equilibrios. Y estamos asistiendo a un fuerte contraste entre el voluntarismo de los inflados documentos estratégicos que publica el Ministerio y la realidad de la práctica administrativa que muestran las normas jurídicas. La agilización de los trámites y eliminación de barreras administrativas sólo tiene un camino: aumentar los medios personales y materiales de las Administraciones llamadas a fijar los condicionados ambientales y mejorar los procedimientos. La Directiva 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (art.16), exige una unificación o coordinación de procedimientos y, a mi juicio, veta que unos sean “hitos” para los otros al imponer que exista una ventanilla única, sin amenazas de caducidad dependientes de actuaciones ajenas al promotor y que pueden generar discriminaciones en función de la eficacia relativa de cada autonomía.

La transición energética será una entelequia sin que haya antes una transición hacia una buena Administración. Postulemos, pues, un avance hacia ¡más eficacia y menos estrategias!