De plazo a plazo, no caduco aunque me paso

Caer en la casilla 58 del juego de la oca significa regresar al inicio. ¿Sabías que en derecho administrativo también existe una «casilla de la calavera»? Se trata de la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio. Víctor Osuna Ruíz explica en este artículo para El Derecho cómo la caducidad puede obligar a la Administración a reiniciar un procedimiento si excede el plazo máximo para dictar y notificar una resolución.

En el juego de la oca, no existe una casilla más funesta que la número 58. Representada normalmente por una calavera, caer en esta casilla implica para el desdichado jugador deshacer todo el recorrido que le ha llevado hasta allí, casi al final del tablero, y volver a la casilla de salida. Es decir, el participante se ve obligado a empezar su partida desde cero mientras sus adversarios continúan haciendo progresar sus fichas.

Encontrar similitudes entre el juego de la oca y el derecho administrativo no es sencillo, aunque el procedimiento administrativo puede en ocasiones parecer un verdadero laberinto. Las reglas de todo procedimiento administrativo están definidas por la ley y, por ello, las sorpresas en forma de casillas especiales no abundan. Pero existe una salvedad.

En aquellos procedimientos iniciados de oficio de los que se pudieran derivar efectos perjudiciales para el interesado (como, por ejemplo, un expediente sancionador o un expediente de extinción de una concesión), existe una suerte de calavera que podría obligar a la Administración a descartar toda la tramitación hecha hasta el momento y volver a la casilla de salida. Me refiero a la institución de la caducidad: se producirá la caducidad de un procedimiento de esas características cuando haya transcurrido el plazo máximo legal para dictar y notificar resolución expresa sin que este hito haya tenido lugar.

En efecto, todo procedimiento administrativo está sujeto a un plazo máximo establecido por ley, que será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento o, en su defecto, de tres meses. Transcurrido este plazo sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa, el procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables caducará y deberá ser archivado. Esto equivale a devolver a sus manos la ficha con la que la Administración estaba jugando la partida; si quiere seguir jugando, deberá hacerlo desde la casilla de salida y siempre que no haya prescrito su derecho.

Así, por ejemplo, si en un expediente sancionador tramitado por una posible infracción leve en materia de aguas transcurre un año (que es el plazo máximo establecido por el texto refundido de la Ley de Aguas) desde que se incoó el expediente y aún no se ha notificado la resolución expresa al sujeto identificado como responsable, ese expediente habrá incurrido en caducidad y la Administración deberá archivarlo sin imposición de sanción. En este caso, la Administración podría incoar un nuevo expediente sancionador por los mismos hechos si la infracción detectada no hubiera prescrito. Pero, como el plazo de prescripción de las infracciones leves en materia de aguas es de seis meses y ese plazo (que no se ha visto interrumpido, al haber caducado el expediente sancionador) ya ha transcurrido sobradamente, la Administración ya no podría iniciar un nuevo expediente ni imponer sanción alguna.

Por lo anterior, es muy importante detectar cuándo la Administración ha caído en la casilla de la calavera, esto es, cuándo ha excedido el plazo máximo para dictar y notificar resolución expresa en un procedimiento desfavorable para el interesado. Según consolidada jurisprudencia, la falta de resolución en el plazo previsto produce “fatalmente” la caducidad y consiguiente archivo del procedimiento (vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 498/2019, de 14 de junio).

La normativa administrativa común solo contempla una excepción a la aplicación de la caducidad: podrá no ser aplicable “en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento” (artículo 95.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas). Hasta muy recientemente, existía consenso sobre la aplicación de esta excepción únicamente a los procedimientos iniciados a instancia de particulares en los que se produjera su paralización fruto de la inactividad de estos (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2012, recurso núm. 4285/2010).

Pero este consenso se ha quebrado a raíz de la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2024 (recurso núm. 5572/2022), en la que se fija la siguiente doctrina: “la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado o por la Administración”. Con esta Sentencia, el Alto Tribunal abre la puerta a que la Administración decida, discrecionalmente, si la caducidad es o no aplicable a los procedimientos que ella misma ha iniciado y que pueden producir efectos desfavorables a los interesados.

Se trata de una doctrina ciertamente impactante, pues, en su virtud, la mayoría de los procedimientos administrativos iniciados de oficio, en cuanto persiguen un interés general (o así debería ser), podrían no quedar sujetos a los plazos de caducidad si la Administración así lo considera. Orillar la caducidad sobre una pretendida afectación al interés general (inherente a todo procedimiento administrativo iniciado de oficio) o, más aún, por razones de pura conveniencia (¿social? ¿económica? ¿política?) puede resultar en una grave degradación de las garantías de los particulares y, por ello, esta posibilidad legal debe ser aplicada excepcionalmente y con las debidas cautelas.

Aunque el Tribunal Supremo no lo exija expresamente, parece razonable que, para que la inaplicabilidad de la caducidad sea oponible por la Administración, así deba acordarlo al incoar el procedimiento correspondiente. El planteamiento sobrevenido de esta excepción durante la tramitación del procedimiento o incluso una vez ya ha finalizado sería un indicio de que se trataría de un mero artificio para tratar de evadir irregularmente las consecuencias de no haber resuelto el procedimiento en plazo, y por ello no debería ser aceptado.

Desde el comienzo del juego la Administración debe advertir de su eventual inmunidad a la casilla de la calavera, y razonar cuáles son los motivos de interés general o de conveniencia por los que se confiere a sí misma ese privilegio. De no ser así, o de no ser válidos los motivos aducidos, la caducidad debe desplegar todos sus efectos y castigar a la Administración que haya sido incapaz de dictar y notificar resolución expresa en el plazo máximo legalmente establecido.

En definitiva, y si se me permite la licencia de recrearme con el ya de por sí peculiar título de este artículo: de plazo a plazo, caduco porque me paso.

Víctor Osuna Ruíz

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