Deslindes del Dominio Público Marítimo-Terrestre tras la anulación del Real Decreto 668/2022: una inseguridad jurídica sobrevenida

De acuerdo con datos oficiales, más del 95% de los 10.000 kilómetros de costa española ya ha sido deslindada. Sin embargo, los efectos del cambio climático están alterando la dinámica litoral y la morfología costera, provocando fenómenos como la regresión de las playas, el aumento del nivel del mar o la mayor frecuencia e intensidad de temporales. Estos cambios podrían requerir revisar algunos tramos ya deslindados.

De esta tarea -de gran complejidad técnica y jurídica-, se encarga la Dirección General de la Costa y el Mar, que, sin embargo, se encuentra vinculada por los criterios técnicos que establece el Reglamento General de Costas para determinar la línea de deslinde.

Estos criterios se recogen en el artículo 4 del Reglamento, precepto que, entre otros, fue objeto de modificación sustancial por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, con el objetivo de adecuarlos a los riesgos y efectos del cambio climático.

De entre las modificaciones introducidas, cabe destacar dos que ilustran de forma clara cómo esta reforma supuso, en la práctica, una ampliación del ámbito físico del DPMT.

Por ejemplo, se modificó la forma de determinar el límite de hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales, elemento definitorio de la ZMT según el artículo 3.1 de la Ley de Costas. Si antes de la reforma dicho límite debía haberse alcanzado en al menos 5 ocasiones en un periodo de 5 años, con la modificación bastaba con la constatación de un único episodio, desde que existan datos fiables.

En este sentido, también se amplía el ámbito físico de las playas, incluyendo las dunas fijadas por vegetación, que antes no se consideraban necesarias para garantizar su estabilidad.

Según el preámbulo de la norma, estas modificaciones respondían a la necesidad de adaptar los criterios técnicos de delimitación a la nueva realidad climática, fundamentalmente la subida del nivel del medio del mar y la disminución del periodo de retorno de eventos extremos, y de anticipar su gestión mediante herramientas de planificación capaces de minimizar sus impactos.

Para ello, el Real Decreto 668/2022 tenía una clara orientación hacia la expansión del espacio físico considerado como dominio público, y, sin embargo, los nuevos criterios fueron muy contestados y el Tribunal Supremo en sentencia de 31 de enero de 2024 declaró su nulidad, recobrando su vigencia los criterios anulados.

Son más de 30 los deslindes que se incoaron y empezaron a tramitarse en el breve lapso temporal que los criterios del Real Decreto 668/2022 estuvieron vigentes, lo que en algunos casos ha generado un contexto de inseguridad jurídica sobrevenida por el cambio de las reglas de juego -criterios de delimitación- a mitad de la partida.

En este punto, cabe recordar que el artículo 21.1 del Reglamento establece un plazo máximo de 24 meses desde la incoación hasta la aprobación definitiva del deslinde, lo que ha supuesto que, en aquellos procedimientos en los que ya se habían elaborado los estudios técnicos conforme a unos criterios ahora carentes de cobertura normativa, su replanteamiento en plazo plantee serias dificultades.

Para algún pequeño deslinde, como es el de Bellreguard, en Valencia, el procedimiento ha podido adaptarse a los cambios sin mayores complicaciones, al abarcar tan solo 750 metros de longitud. La memoria lo explica con claridad: como ya no bastaba con un solo temporal para justificar el alcance de la ribera del mar, y no existía documentación suficiente que acreditara cinco episodios en cinco años, se optó por una solución técnicamente coherente, esto es, situar la línea en el borde exterior del paseo marítimo, aplicando el artículo 3.1 b) de la Ley de Costas.

Pero esto no es lo que ha sucedido en todos los casos. No es de extrañar que haya procedimientos con dificultades para terminarlos en plazo o que, en otros, se busquen nuevos estudios técnicos para apuntalar los resultados de la aplicación de los criterios anulados. En el caso de Benalmádena, incluso, el deslinde ha quedado abandonado. 

Pero lo que estos casos ilustran bien es que, si cambian los criterios técnicos, en términos generales, necesariamente deberá cambiar la propuesta, lo que parece que no ocurrirá con muchos expedientes, que, pese a haber sido anulados los fundamentos normativos en que se basaba su propuesta de deslinde, su tramitación mantiene esta propuesta inicial prácticamente inalterada.

En conclusión, aunque la anulación del Real Decreto 668/2022 ha afectado de manera desigual a los procedimientos de deslinde en curso, está claro que ha añadido un factor de complejidad técnica a estos procedimientos. Por un lado, los expedientes incoados durante la vigencia del citado reglamento han visto comprometida su viabilidad por la necesidad de tener que replantear a tiempo la delimitación conforme a los criterios normativos anteriores, ahora nuevamente vigentes. Y en otros casos, a pesar de la nulidad de los criterios técnicos que sustentaban la delimitación, las propuestas apenas han experimentado modificaciones, bajo el argumento de que, si bien formalmente se adaptan al nuevo marco normativo, en la práctica, las líneas de deslinde resultan muy similares a las inicialmente formuladas, lo que configura un contexto de incertidumbre técnica y jurídica, pues, en principio, la aplicación de criterios distintos debería llevar a distintas delimitaciones.