El Tribunal Supremo aclara el alcance de las competencias municipales en el tratamiento de aguas residuales

El Tribunal Supremo, en su sentencia n.º 1642/2024, de 16 de octubre, resuelve un recurso de casación que plantea como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia el determinar si resulta exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio de tratamiento o depuración de aguas residuales en el marco de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en lo sucesivo, LRBRS).

El origen del litigio se encuentra en la resolución administrativa de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 27 de septiembre de 2019, que sanciona al Ayuntamiento de Alcaraz con una multa de 35.360.-€ por el vertido de aguas residuales procedentes de su red de alcantarillado a un afluente del río Escorial sin la preceptiva autorización. Junto con la sanción, se impone la obligación de indemnizar el daño causado al dominio público, que se valora en 366,87.-€, legalizar el vertido mediante la obtención de la correspondiente autorización e implantar un sistema de tratamiento para las aguas residuales generadas en el municipio.

El Ayuntamiento de Alcaraz interpuso recurso contencioso-administrativo y el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en fecha 5 de julio de 2022, dictó sentencia estimatoria que anuló la resolución impugnada -salvo en lo relativo al establecimiento de la indemnización de 366,87.-€-, por entender que ni la LRBRL ni la legislación sectorial, estatal o autonómica, atribuyen al Ayuntamiento de Alcaraz, de menos de 2.000 habitantes, la competencia en materia de depuración y tratamiento de aguas residuales.

La sentencia de instancia fue recurrida en casación por el Abogado del Estado, que consideraba infringidos los artículos 25.2, 26.1) y .2b) de la LRBRL, en relación con el artículo 6 del Real Decreto Ley 11/1995, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas (en lo sucesivo, RD-Ley 11/1995) -que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 91/271/CEE sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas-; y los artículos 118 del TRLA (reparación de daños al dominio público) y 266 (intervención de instalaciones de depuración por los organismos de cuenca) y 323 del RDPH (también reparación de daños).

Con cita a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo empieza recordando que corresponde al legislador, estatal y/o autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, atribuir a los entes locales las competencias necesarias para asegurar su intervención en la gestión de sus respectivos intereses, respetando los criterios generales establecidos en los artículos 2.1, 25.2, 26 y 36 de la LRBRL, los cuales conectan directamente con la garantía institucional de la autonomía local reconocida por la Constitución Española en los artículos 137, 140 y 141.

Partiendo de esa premisa, procede a examinar si alguno de los preceptos de la LRBRL atribuye a los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia para establecer un sistema de tratamiento de las aguas residuales generadas en el municipio. En este sentido, expresa que, cuando el artículo 25.2.c) de la LRBRL establece que «el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: [...] c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales», no efectúa ninguna atribución específica de competencias a los municipios, siendo la legislación sectorial, estatal y/o autonómica, la que debe determinar el alcance y la intensidad de la intervención municipal en esta materia.

Por cuanto al artículo 26 de la LRBRL se refiere, el Tribunal Supremo declara que, si bien en su primer apartado sí efectúa una atribución competencial directa a los municipios, de la misma no cabe deducir que los ayuntamientos de menos de 2.000 habitantes estén obligados a establecer un sistema de tratamiento de aguas residuales. Ello por cuanto los únicos servicios que el precepto impone a todos los municipios -artículo 26.1.a) de la LRBRL- son los de «alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas», sin que se mencione el tratamiento de aguas residuales, que no puede ser incluido dentro de la expresión «alcantarillado» en tanto que se trata de un concepto «dotado de un contenido propio, preciso y distinto, que se encuentra definido en la Directiva 1991/271, del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (art. 2) y en la norma interna de trasposición, Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, también en su art. 2».

Asimismo, el Tribunal Supremo expresa que la previsión contenida en el segundo apartado del artículo 26 de la LBRL no presupone que todos los municipios con población inferior a 20.000 habitantes tengan competencia en todas las materias que en él se mencionan porque ello haría inoperante el apartado primero. Por el contrario, su objeto expreso es el de atribuir a las diputaciones provinciales la competencia de coordinación en las materias que puedan tener atribuidas los municipios en virtud del apartado primero y del que, como ya se ha visto, no deriva para los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia del tratamiento de las aguas residuales, debiendo acudirse a la legislación sectorial para indagar su asignación.

Descartado que los artículos 25 y 26 de la LRBRL puedan servir de sustento a la atribución competencial discutida, el Tribunal Supremo procede a analizar el artículo 6 del RD-Ley 11/1995, en virtud del cual, las «aglomeraciones urbanas» con menos de 2.000 «habitantes-equivalentes» deben disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales antes de su vertido en aguas continentales y estuarios. Son dos los motivos que llevan al Tribunal Supremo a afirmar que de dicho precepto tampoco se desprende una atribución directa de competencias en materia de tratamiento de aguas residuales a los municipios de menos de 2.000 habitantes.

El primero de los motivos es que los conceptos de «municipio» y «número de habitantes» no son equivalentes a los de «aglomeración urbana» y «habitantes-equivalentes», sino que son conceptos cualitativamente distintos, como la propia norma se encarga de definir. En este sentido, a efectos del RD-Ley 11/1995, aglomeración urbana es aquella «zona geográfica formada por uno o varios municipios, o por parte de uno o varios de ellos, que por su población o actividad económica constituya un foco de generación de aguas residuales que justifique su recogida y conducción a una instalación de tratamiento o a un punto de vertido final» [artículo 2.d)]. Por su parte, 1 h-e (habitante equivalente) es la «la carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica de oxígeno de cinco días (DBO 5), de 60 gramos de oxígeno por día» [Art. 2.f)].

El segundo de los motivos es que corresponde a las comunidades autónomas -y no al Estado- la delimitación territorial de las aglomeraciones urbanas obligadas a disponer de un tratamiento adecuado, resultando necesario una norma autonómica para su determinación. Y ello con independencia de que el foco de generación de aguas residuales provenga de varios municipios y no de uno sólo, pues la propia norma prevé expresamente [art. 2.b)] que la aglomeración urbana pueda estar formada por uno o varios municipios o por parte de uno o varios de ellos, sin que se contemple ninguna excepción en el artículo 3 a la obligación de delimitación por las comunidades autónomas.

A la vista de las anteriores consideraciones, el Tribunal Supremo, ajustándose, en lo sustancial, a la interpretación realizada por el tribunal de instancia, responde a la cuestión planteada por el recurso de casación en los siguientes términos: «ni la legislación estatal básica de régimen local (arts. 25.2 y art. 26 de la LRBRL) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias».

Varias conclusiones y comentarios suscitan esta sentencia.

En primer lugar, se pone de manifiesto una vez más la realidad para nadie desconocida de que España, todavía hoy y a pesar del tiempo transcurrido, sigue sin tratar correctamente sus aguas residuales.

En segundo lugar, se revela cómo la compleja distribución competencial a nivel estatal, autonómico y local en materia de tratamiento de aguas residuales genera incertidumbre y una falta de coordinación que deriva muchas veces en la falta de prestación del servicio.

En tercer lugar, la sentencia se limita a esclarecer la distribución competencial sin detenerse en que, de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), el titular de las aguas residuales, en este caso el Ayuntamiento de Alcaraz, debe contar con la preceptiva autorización de vertido. Verter aguas residuales al dominio público hidráulico sin autorización es una actuación contraria a derecho que debería de ser legalizada, pues resulta inaceptable desde un punto de vista ambiental.

Desde esta perspectiva, en cuarto lugar, se puede considerar que el Tribunal Supremo ha perdido la valiosa oportunidad de abordar de manera integral la problemática del tratamiento de aguas residuales, exigiendo al menos el cumplimiento de la legislación de aguas y manteniendo la obligación del municipio de obtener una autorización de vertido. Es decir, podría haberse diseccionado el ejercicio de la potestad sancionadora (que exige un dolo o culpa que muy posiblemente no existan en el caso enjuiciado) del requerimiento de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir al Ayuntamiento de Alcaraz de instar la legalización del vertido (medida no sancionadora). Esta omisión tiene una importante consecuencia jurídica: el vertido continuará sin estar autorizado, prologándose una situación de incumplimiento normativo.

De confirmarse la obligación de los ayuntamientos de obtener autorizaciones de vertido, se estaría estimulando la búsqueda de soluciones coordinadas y razonables entre las tres administraciones afectadas. Eso sí, ello requeriría que las citadas autorizaciones se dicten con respeto a los principios de proporcionalidad y de lealtad institucional previendo un plazo razonable o un periodo transitorio para alcanzar los parámetros legales, considerando los medios y las competencias de la administración local. Lamentablemente, esta cuestión ha quedado al margen del debate judicial.

Finalmente, es evidente la necesidad de una revisión legislativa que garantice una adecuada gestión del agua. En este contexto, la nueva Directiva (UE) 2024/3019 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2024, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, se presenta como una oportunidad para reflexionar sobre la materia, detectar aquellos aspectos estructurales que han impedido el cumplimiento de los objetivos de calidad del agua fijados hasta el momento y enfrentarlos como es debido.

No podemos olvidar que el agua, esencial para la vida, es un recurso natural limitado y bajo la presión de múltiples sectores, por lo que debe ser protegido tanto en calidad como en calidad, y en este contexto, la correcta protección del dominio público hidráulico a través de un enfoque más integrador y coordinado entre las distintas administraciones competentes deviene crucial.

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