El Tribunal Supremo confirma el régimen de Responsabilidad Ampliada del Productor de los residuos de envases comerciales e industriales, regulado en el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre

Hasta hace poco, en España, y salvo para el caso de los productores de envases de productos fitosanitarios, los residuos de envases comerciales e industriales no estaban sujetos a la Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP). Por eso, si el productor no quería libremente sujetarse a un régimen de responsabilidad ampliada y hacerse cargo del envase, una vez consumido el producto, era el poseedor final del residuo de dicho envase quien se tenía que hacer cargo de la gestión.

Esto cambió con la aprobación de la Ley 7/2022, de 8 de octubre (ley de residuos), ya que traspuso al ordenamiento jurídico español una nueva obligación impuesta por la Directiva Marco de Residuos: los Estados Miembros debían extender el régimen de RAP a todas las tipologías de envases (entre ellos, los comerciales e industriales), fijando como fecha límite el 31 de diciembre de 2024. Este nuevo régimen de RAP fue desarrollado por el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.

En virtud del nuevo régimen de RAP de los envases comerciales e industriales, el poseedor del residuo ya no está obligado a gestionar los residuos porque el responsable es, exclusivamente, el productor del producto. Ahora bien, el reglamento permite que el poseedor final pueda asumir la obligación de organizar la gestión de dichos residuos, en nombre del productor, y seguir actuando como antes. Sin embargo, impone una condición previa: debe celebrar un acuerdo con el Sistema de Responsabilidad Ampliada del Productor o SRAP (artículos 36.6 y 42.5).

Estos acuerdos se vinculan con la obligación que tienen los poseedores finales de separar los residuos de este tipo de envases, por materiales y peligrosidad (cuando no están sujetos al Sistema de Depósito, Devolución y Retorno). Para cumplir con esta obligación, el poseedor final del residuo dispone de varias alternativas (artículos 38 y 44): (1) depositarlos en los puntos de recogida que el SRAP establezca y respetando sus condiciones, (2) entregarlos directamente a otros gestores autorizados, o (3) depositarlos en los contenedores habilitados para su recogida separada periódica (opción contemplada solo para envases comerciales). De acuerdo con el RD 1055/2022, la segunda opción (entregar los residuos a otros gestores), sólo es posible si así se hubiera previsto el acuerdo previo con el SRAP al que ya nos hemos referido (artículos 36.6 y 42.5).

Esta condición fue impugnada por varias asociaciones integradas por empresas gestoras de residuos, que entendían, con razón, que el RD limitaba su mercado potencial. Así, en disconformidad con este nuevo régimen, solicitaron la nulidad de pleno derecho de los artículos 36.6, 38.2, 38.3, 42.5, 44.2 y 44.3 del Real Decreto 1055/2022, lo cual comportaría la supresión de la exigencia del acuerdo, con el fin de que los productores de residuos y los poseedores finales puedan entregar los residuos directamente a los gestores autorizados de su elección, sin necesitar el consentimiento previo del SRAP. Es decir, solicitan seguir actuando como anteriormente.

Principalmente, alegaron que debe respetarse el derecho que tienen los productores iniciales y los poseedores finales de este tipo de residuos a encargar el tratamiento al gestor autorizado de su elección, en base a los artículos 20.1 de la ley de residuos y 15.1 de la Directiva Marco de Residuos. En dicho art. 20.1, se obliga al productor inicial y al poseedor final del residuo a asegurar un tratamiento adecuado de los residuos, contemplando como una de las opciones la entrega a un gestor de residuos autorizado para su tratamiento. En definitiva, consideran que se restringe su derecho a elegir libremente la mejor opción para su tratamiento, estando condicionada la entrega de los residuos a un gestor autorizado a un acuerdo con el SRAP.  

La sentencia del Tribunal Supremo núm. 760/2025, de 16 de junio, analiza estos preceptos del Real Decreto 1055/2022, a efectos de comprobar si son compatibles o no con la ley de residuos y con la Directiva Marco de Residuos. Avanzamos que desestima el recurso y confirma que dicho Real Decreto es acorde a derecho.

Las ideas principales que quiere transmitir el Supremo son:

a) En el caso de los envases industriales y comerciales, la RAP obliga a los productores a asumir la totalidad de la financiación y la organización de la gestión de los residuos, debiendo constituir un SRAP (puede ser individual o colectivo). Subraya, además, que los poseedores finales y los gestores de residuos no son sujetos obligados.

b) La RAP, desarrollada en este reglamento impugnado, se aplica sin perjuicio de las obligaciones generales de gestión de los residuos del art. 20 de la ley de residuos.

c) El productor, a través del SRAP, puede coordinar la organización de la gestión de los residuos y su financiación directamente con el gestor de los residuos, razón por la cual no se infringe la libertad de elección de gestor de residuos. En cuanto al acuerdo entre el poseedor final y el SRAP, no impide tampoco que los productores iniciales o los poseedores finales de estos residuos puedan asegurar su adecuado tratamiento, entregándolos a un gestor.

d) Y en caso de celebrarse el acuerdo entre el poseedor final y el SRAP, deberán incorporar los mecanismos de (1) información al SRAP sobre la gestión realizada por el poseedor, y (2) financiación, porque la responsabilidad de la gestión realizada por el poseedor sigue siendo del productor del producto.

Estos mecanismos no impiden que la Comunidad Autónoma ejerza sus competencias de vigilancia, inspección y sanción de los SRAP, matiz que responde a otra alegación, consistente en considerar infringida la competencia exclusiva de las CCAA para vigilar y registrar la información relativa a las actividades de producción y gestión de residuos en sus territorios.

La interpretación que hace el Tribunal Supremo es coherente con los preceptos impugnados, sobre todo teniendo en cuenta que la RAP deriva del principio “quien contamina paga”. Es decir, si el productor del producto es el responsable de organizar y financiar la adecuada gestión de los residuos de los productos que introduce en el mercado, una vez consumido el producto, puede también fijar las condiciones para la recogida y gestión de los correspondientes envases. No hay en la sentencia un análisis desde la perspectiva del principio de proporcionalidad; esto es, si se hubieran podido alcanzar los mismos fines con medidas que hubieran condicionado de forma menos intensa los servicios que, hasta ese momento, prestaban los gestores de residuos.