La coincineración de Neumáticos Fuera de Uso en hornos cementeros: la aplicación de una MTD no disipa automáticamente las dudas sobre el carácter nocivo de las emisiones para la salud y el medio ambiente

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León 1388/2024, de 20 de noviembre de 2024, refleja la necesidad de examinar de manera suficiente el impacto que las emisiones procedentes de una operación de gestión de residuos pueden tener sobre la salud de las personas y el medio ambiente.

En este litigio, una asociación ecologista recurre la resolución que aprueba la modificación sustancial de la autorización ambiental de una planta de fabricación de cemento y clinker. Dicha modificación responde a la sustitución parcial del combustible fósil utilizado en el horno (coque de petróleo) por un combustible alternativo: Neumáticos Fuera de Uso (NFU) troceado, que es un residuo no peligroso.

Aunque la sala desestima el recurso, una magistrada emite su voto particular, argumentando que se debería haber estimado uno de los motivos planteados: la insuficiente valoración por parte de la administración de las repercusiones que tiene la emanación de la combustión de NFU sobre la salud humana, el medio ambiente, la producción agrícola y la industria agroalimentaria de la zona. La magistrada considera que los documentos e informes valorados por la administración son “muy generalistas” porque examinan la valorización de residuos en general, pero no hay ningún informe específico sobre la composición heterogénea de los NFU y sus posibles toxicidades tras la operación de combustión, y tampoco considera suficientemente evaluados los filtros o mecanismos tecnológicos existentes en las instalaciones.

En primer lugar, los titulares de las instalaciones en las que se desarrolla alguna actividad industrial incluida en el anexo 1 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC), siempre y cuando alcancen ciertos umbrales de capacidad, deben disponer de una Autorización Ambiental Integrada (AAI) y cumplir sus condiciones.

La AAI integra en un solo acto de intervención administrativa todos los aspectos ambientales, permitiendo explotar una instalación con sujeción a sus condiciones, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas.

Con el transcurso del tiempo, las instalaciones van adaptándose a la normativa, incorporando innovaciones técnicas y efectuando cambios operativos o de producción, que exigen modificar la AAI. Esta modificación puede ser sustancial o no sustancial. En el caso de la sentencia, la modificación es sustancial, lo cual significa que puede haber repercusiones perjudiciales o importantes en las personas y el medio ambiente, a la luz de determinados criterios.

A la hora de aprobar la modificación de la AAI, se tiene en cuenta que en la instalación se apliquen las conclusiones sobre Mejores Técnicas Disponibles (MTD) del sector (en este supuesto, el documento de conclusiones sobre las MTD en el sector del cemento, cal y óxido de magnesio, aprobado el 26 de marzo de 2013 por la Comisión Europea). Las MTD están destinadas a evitar o, de no ser posible, reducir las emisiones y el impacto en el medio ambiente y la salud de las personas, sirviendo como base a la hora de fijar los Valores Límites de Emisión (VLE), los cuales no deben superar los niveles de emisión asociados a las MTD (en principio).

Dicho esto, la AAI debe contener, necesariamente, (1) los VLE para las sustancias contaminantes del anejo 2 de la Ley IPPC, y otras sustancias contaminantes que puedan ser emitidas en cantidad significativa (en función de su naturaleza y su potencial de traslado de contaminación de un medio a otro); y (2) las MTD del sector utilizadas en la instalación para alcanzar dichos VLE.

Queda claro que la salud de las personas y la protección del medio ambiente son el eje central de esta autorización, lo cual requiere conocer de antemano y de manera suficiente, las emisiones y sus repercusiones, para abordarlas de manera efectiva mediante la fijación de los VLE y las MTD utilizadas para alcanzarlos (en especial, tratándose de una modificación sustancial, por las posibles repercusiones que puede tener sobre estos elementos).

Si bien la valorización energética de residuos (entre ellos, los NFU) en hornos de clinker está reconocida como MTD en el referido documento de conclusiones del sector del cemento, las instalaciones que la aplican no están exentas de analizar el impacto nocivo sobre la salud y el medio ambiente que pueden derivar de la gestión de residuos considerada como MTD.

Finalmente, consideramos oportuno mencionar que el Tribunal llama la atención a la asociación porque no solicita una pericial judicial que acredite de manera objetiva y neutral el perjuicio alegado en el recurso. Además de que la recurrente aporta algún dictamen (según se menciona en la sentencia), a quien corresponde verificar de manera suficiente la inexistencia de emisiones nocivas es a la administración, al tramitar la AAI. En el caso de que realmente no se haya emitido ningún informe centrado en las emisiones y los efectos de la coincineración de NFU (según señala la magistrada), esta observación de la sala podría estar invirtiendo la carga de la prueba, atribuyendo indebidamente a la recurrente la obligación de desacreditar un hecho que no ha sido suficientemente demostrado por la administración (se alega la insuficiencia de valoración por parte de la administración).

Nos encontramos, en definitiva, ante un procedimiento complejo, que requiere la intervención de numerosas administraciones públicas y la emisión de informes técnicos en el ámbito de sus competencias, abarcando el estudio de los distintos tipos de contaminación, todo lo cual comporta un elevado grado de casuística. El tecnicismo aparejado a la AAI puede conducir a una valoración disonante de la documentación, por parte de la Administración Pública o los Tribunales de Justicia, derivando en litigios como el que es objeto de este comentario.