La reforma del régimen IPPC tras la Directiva (UE) 2024/1785

Un cambio de enfoque en el régimen de las emisiones industriales

Hace ya más de un año que entró en vigor la Directiva (UE) 2024/1785, de 24 de abril, por la que se modifican la Directiva 2010/75/UE, sobre las emisiones industriales, y la Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos, cuyos mandatos deben ser transpuestos por los Estados miembros antes del 1 de julio de 2026.

En España, el Gobierno ha sometido recientemente a información pública el Anteproyecto de Ley para la prevención y el control integrados de la contaminación derivada de las emisiones industriales y de la cría de ganado (Ley IPPC, por sus siglas en inglés), que derogará el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, y que incorpora, precisamente, el contenido de la Directiva (UE) 2024/1785.

Antes de esta reforma, la Directiva 2010/75/UE respondía principalmente a una lógica de prevención y reducción de emisiones mediante la fijación de valores límite de emisión (VLE) asociados a las mejores técnicas disponibles (MTD). Con la nueva Directiva, se introduce un cambio de enfoque, integrando expresamente la eficiencia en el uso de los recursos, la economía circular y la descarbonización. Este giro se traduce en la ampliación del contenido del régimen IPPC, que pasa a convertirse en un instrumento de desempeño ambiental.

Para ello, además de los VLE, se incorporan niveles de desempeño ambiental asociados a dichas MTD, esto es, referencias específicas sobre consumo de agua, energía y materias primas, generación de residuos y reutilización de recursos, parámetros que pasan a formar parte del estándar técnico aplicable -y exigible- al funcionamiento de la instalación.

La Directiva corrige, además, una práctica administrativa ampliamente extendida: la fijación de los VLE en el extremo más laxo de los rangos previstos, puesto que, salvo justificación técnica en contrario por parte del titular, las autoridades competentes deberán orientar la fijación de los límites al nivel más estricto posible para la instalación concreta.

En coherencia con este enfoque más amplio, la Directiva amplía el propio concepto de contaminación a efectos del régimen IPPC, incorporando expresamente los olores entre las formas de contaminación contempladas. 

La ampliación del ámbito de aplicación del régimen IPPC y la AAI ganadera

Junto a la redefinición del contenido técnico del régimen IPPC, la Directiva introduce una ampliación de su ámbito de aplicación, tanto mediante la incorporación de nuevas tipologías de actividades como a través de la modificación de los umbrales aplicables a actividades ya incluidas en el régimen.

Así, por un lado, se incorporan nuevas actividades industriales, entre las que destaca la fabricación de pilas o baterías, y se introducen precisiones destinadas a cerrar determinadas lagunas interpretativas en actividades extractivas y de tratamiento de materiales.

Y por otro lado, de forma especialmente relevante, la Directiva amplía el ámbito de aplicación mediante la reducción de los umbrales exigidos a determinadas actividades ya reguladas, modificación que afecta sustancialmente a la ganadería intensiva de aves de corral y porcino.

Frente al régimen anterior de la Directiva 2010/75/UE -que limitaba su aplicación a explotaciones de gran tamaño, fijando umbrales elevados expresados en número de plazas (40.000 aves de corral, 2.000 cerdos de cebo o 750 cerdas reproductoras)-, la nueva Directiva sustituye este sistema por un criterio basado en unidades de ganado mayor (UGM), que permite medir de forma agregada la carga ganadera de la instalación.

Este cambio metodológico, unido a la drástica rebaja del umbral de acceso, supondrá, como expresamente prevé el preámbulo del Anteproyecto de Ley, la inclusión en el ámbito de aplicación del régimen IPPC de un número muy significativo de explotaciones ganaderas que, bajo la normativa anterior, quedaban excluidas.

Este aumento abrupto del número de instalaciones sujetas a intervención ambiental puede plantear dificultades de gestión administrativa, que el legislador español pretende sortear optando por configurar un régimen específico de autorización para las instalaciones ganaderas, la denominada AAI ganadera, dotada de un régimen diferenciado que se regula de forma autónoma en el Título III del Anteproyecto de Ley.

El refuerzo del régimen sancionador

El cambio de enfoque lleva aparejado un refuerzo del régimen sancionador aplicable. En este sentido, la ampliación del contenido material del sistema obliga a extender el catálogo de infracciones y, además, viene acompañada de una actualización al alza de los importes máximos previstos para sancionar algunas infracciones muy graves.

A este respecto, en el caso de las infracciones muy graves cometidas por personas jurídicas, el importe máximo de las multas deberá alcanzar, como mínimo, el 3 % del volumen de negocios anual del infractor en la Unión Europea correspondiente al ejercicio financiero anterior al de la imposición de la sanción.

Asimismo, se incorpora expresamente la previsión de un derecho a indemnización por daños a la salud humana causados por infracciones de la Ley IPPC.

Los límites prácticos del nuevo modelo

Aunque la Directiva impulsa una reforma ambiciosa, cabe preguntarse hasta qué punto el régimen de AAI puede absorber, en la práctica, esta ampliación del contenido del régimen IPPC derivado de la reforma.

Si bien algunos de los nuevos parámetros, como el consumo de agua, ya venían siendo objeto de control a través de legislaciones sectoriales específicas, el verdadero reto parece situarse en la incorporación de los criterios de economía circular y uso eficiente de los recursos en sentido estricto dentro del régimen de la AAI.

Por el redactado de la nueva Ley, que en este punto se limita a exigir que estos aspectos sean tenidos en cuenta, parece que la traslación efectiva de estos criterios no se producirá tanto a través del clausulado de la autorización sino mediante la implantación obligatoria de un Sistema de Gestión Ambiental (SGA), obligación que también deriva de la Directiva europea, y que pasaría a asumir un papel central como instrumento de seguimiento del desempeño ambiental.

Una breve referencia al régimen transitorio

La introducción de nuevos estándares de control -en particular, los rangos vinculantes de desempeño ambiental- no puede producirse de forma inmediata, y, consciente de ello, la disposición transitoria primera del Anteproyecto establece un régimen transitorio específico para la incorporación de dichos rangos a las AAI, condicionado al calendario de revisión de los documentos BREF por parte de la Comisión Europea.

En definitiva, habrá que ver en qué términos queda finalmente la Ley IPPC una vez valoradas las alegaciones formuladas por los distintos sectores afectados, aunque el margen de maniobra del legislador nacional está limitado por las obligaciones impuestas por la normativa europea.