Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

En el BOE de fecha 10 de diciembre de 2013 ha sido publicada la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

I.              Introducción

El mercado al que se refiere la ley no es el mercado comunitario sino el mercado español y lo que persigue esta nueva disposición es evitar “las distorsiones que puedan derivarse de nuestra organización administrativa territorial” (Exposición de Motivos) no sólo en beneficio de la prestación de servicios, todos, incluso los que no quedaron afectados por la Directiva comunitaria de servicios, sino también para la circulación de productos.

La ley apuesta por rebajar las exigencias de acceso a la actividad económica y por promover procedimientos ágiles y simplificados tanto para facilitar dicho acceso como para la denuncia de prácticas contrarias a la unidad de mercado, con la intención de facilitar la actividad económica en el conjunto del Estado español.

Asimismo, esta ley persigue incrementar la coordinación y cooperación entre Administraciones territoriales y lo hace reforzando no las Conferencias sectoriales sino las funciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por el que deberá pasar cualquier cuestión relacionada con posibles vulneraciones a la unidad de mercado, concretamente a través de un órgano de nueva creación, el Consejo para la Unidad de Mercado, y bajo el que se creará y gestionará una base de datos común que deberá integrar la información que obre en los distintos registros (estatales, autonómicos y locales) referentes a los operadores económicos, establecimientos e instalaciones. 

II.            Novedades en materia de acceso a la prestación de servicios y comercialización de productos.

Para facilitar el acceso a la prestación de servicios y la comercialización de productos, destacan las siguientes previsiones legales:

1)    La exigencia que la imposición de límites al acceso a una actividad económica, esto es, la exigencia de autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones, se justifique por alguna razón imperiosa de interés general, sea proporcionada y se opte por la que ostenta el carácter menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.  

Se entiende por razón imperiosa de interés general la fundada en motivos de orden público; seguridad pública; protección civil; salud pública; protección de los derechos, seguridad y salud de los consumidores, destinatarios de servicios y de los trabajadores; exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales; lucha contra el fraude; protección del medio ambiente y entorno urbano; sanidad animal; propiedad intelectual e industrial; conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y objetivos de política social y cultural.  

En cuanto a la necesidad y proporcionalidad, la ley relaciona los motivos por los que está justificado exigir autorización, siempre subsidiaria a la declaración responsable y a la comunicación

• o   a los operadores económicos, por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección al medio ambiente o por escasez de recursos naturales, utilización del dominio público, impedimentos técnicos o existencia de servicios sujetos a tarifas reguladas;
• o   a las instalaciones o infraestructuras físicas, cuando sea susceptible de generar daños al medio ambiente y al entorno urbano,  la seguridad o la salud públicas y el patrimonio artístico;
• o   cuando así lo exija la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales.

2)    La vigencia del principio de eficacia en todo el territorio nacional, por el que cualquier operador legalmente establecido en algún lugar del territorio español, podrá prestar el servicio en el resto del territorio sin tener que respetar los requisitos eventualmente impuestos por la autoridad del lugar de destino, y por el que cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá ser comercializado en el resto del territorio sin tener que respetar los requisitos eventualmente impuestos por la autoridad del lugar de destino. Y ello incluso en los supuestos en los que la normativa del lugar de origen no exija requisito, control, cualificación o garantía alguno (art. 19.3 in fine). 

A tal efecto, tendrán vigencia en todo el territorio español, sin que pueda exigirse al operador económico nuevos requisitos o trámites

. las autorizaciones, licencias, habilitaciones y cualificaciones profesionales obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad, para la producción o la puesta en el mercado de un bien, producto o servicio.

. las declaraciones responsables y comunicaciones presentadas ante una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad económica.

. las inscripciones en registros que sean necesarias para el acceso o ejercicio de una actividad económica.

. cualesquiera otros requisitos normativamente establecidos que permitan acceder a una actividad económica o ejercerla.

III.            Mecanismos de protección de los operadores económicos

En cuanto a las novedades legislativas relativas a los mecanismos de protección de los operadores económicos, lo que equivale a la regulación de las denuncias de prácticas contrarias a la unidad de mercado, la Ley 20/2013 crea una nueva reclamación administrativa, alternativa a los recursos administrativos o jurisdiccionales regulados hasta ahora, cuya finalidad es exclusivamente denunciar vulneraciones a la libertad de establecimiento o circulación. Asimismo, y mediante una modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, introduce un nuevo procedimiento contencioso administrativo “para la garantía de la unidad de mercado”. 

En cuanto a la reclamación, ésta puede ser presentada tanto por los operadores económicos, como por sus organizaciones representativas, incluidas las Cámaras Oficiales de Comercio y las asociaciones profesionales, y el órgano responsable de su tramitación es la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado. El órgano resolutorio será la autoridad competente (se considera autoridad competente aquella que haya adoptado la disposición de carácter general o la actuación que ponga fin a la vía administrativa, o aquella que, en su caso, hubiera conocido del recurso administrativo “ordinario”).

Una vez presentada la reclamación ante la Secretaría del Consejo, y después de un primer trámite de admisión, ésta debe remitir la reclamación a los denominados puntos de contacto, esto es, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el departamento ministerial afectado y a la autoridad que designe cada Comunidad Autónoma. A la vista de las aportaciones efectuadas por los puntos de contacto, la Secretaría emite un informe de valoración, que deberá de ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de resolver. Una vez dictada la resolución, vuelve a ser la Secretaría, en tanto que órgano tramitador, la responsable de su notificación a los interesados. Ante la ausencia de resolución, se entiende que el silencio administrativo es negativo.

Si la resolución fuere desfavorable a las pretensiones del reclamante, éste puede presentar una petición ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y este órgano, a su vez, si lo considera oportuno, puede interponer un recurso contencioso-administrativo en sustitución del reclamante originario.  La Ley atribuye a la Comisión la posibilidad de interponer este recurso judicial también de oficio.

Quizás sea en la regulación de este nuevo procedimiento judicial para la garantía de unidad de mercado donde se aprecia más claramente la voluntad del legislador de priorizar la resolución de este tipo de conflictos en detrimento del resto de cuestiones sujetas a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así, se ha diseñado un procedimiento muy ágil, con unos plazos muy cortos con relación a los previstos en los recursos contencioso-administrativos “ordinarios” (5 días para la remisión del expediente administrativo, 10 días para la formulación de la demanda, 1 día para decidir sobre el recibimiento a prueba, dictado de sentencia en el plazo de 5 días una vez declaradas conclusas las actuaciones) y a cuya tramitación se le reconoce explícitamente el carácter de preferente. Asimismo, para los supuestos en los que no quepa ulterior recurso, se prevé que el órgano jurisdiccional pueda dictar sentencia “de viva voz” ante las partes. Por último, destaca la regulación efectuada de las medidas cautelares. La nueva regulación contempla que, ante la petición de suspensión de la ejecutividad del acto impugnado, ésta se considere otorgada automáticamente con la admisión a trámite del recurso y sin necesidad de prestación de fianza alguna. Sólo una vez transcurrido un plazo de tres meses desde la adopción del acuerdo, la Administración cuya actuación haya sido recurrida podrá solicitar el levantamiento de tal medida cautelar, y para justificar tal petición tendrá que acreditar que el mantenimiento de tal medida causa una perturbación grave de los intereses generales o de terceros.

IV.          Entrada en vigor

La entrada en vigor de esta nueva Ley se fija para el día siguiente a su publicación en el BOE, esto es, el día 11 de diciembre de 2013, excepto, entre otros, la reclamación administrativa ante eventuales vulneraciones del principio de unidad de mercado en servicios excluidos del ámbito de aplicación de la normativa estatal de transposición de la Directiva de servicios comunitaria. En este caso, la entrada en vigor se fija para el día 11 de marzo de 2014. 

V.            Valoración final

Como valoración final podemos afirmar que pocas veces se ha visto en el ordenamiento jurídico español una norma con tal carga de ideología liberal en el ejercicio de la actividad económica puesto que va mucho más allá de la normativa comunitaria de servicios. Al mismo tiempo, pocas veces se ha visto en el ordenamiento jurídico español una norma con tal voluntad de centralización en el ejercicio del poder público territorial, puesto que configura la Administración General del Estado, concretamente el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, como administración catalizadora de todas aquellas cuestiones relacionadas con la unidad de mercado.