Ley Orgánica 1/2025 y jurisdicción contencioso-administrativa: nuevas estructuras y viejos problemas
03/02/2025
El pasado 3 de enero de 2025, se publicó en el BOE la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, que afronta como reto la modernización y reestructuración del sistema judicial español, introduciendo cambios a nivel procesal y organizativo que afectan a todas las jurisdicciones. Seguidamente destacamos algunos aspectos relevantes de la misma.
Los Tribunales de instancia
La Ley Orgánica 1/2025 contiene dos novedades significativas: la obligatoriedad de acudir a medios alternativos de solución de conflictos (MASC) y la creación de Tribunales de Instancia. Solo la segunda se traslada a la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que imponer una mediación en este ámbito exigiría reformas de intenso calado, como afirma el legislador en la exposición de motivos.
Los Tribunales de Instancia se crean como órganos colegiados y la Ley afirma que tienen atribuida potestad jurisdiccional (art. 26 b. de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Están organizados en secciones especializadas en las que se integrarán jueces y magistrados. La Ley busca una mayor especialización en materias civiles, pero en los Tribunales también puede haber una sección de lo contencioso-administrativo[1]. Ahora bien, esto no implica que los Tribunales vayan a dictar sentencias en este ámbito. De hecho, el legislador hace hincapié en que la transformación de los juzgados unipersonales en Tribunales de Instancia (sic!) supondrá un cambio meramente organizativo, y que no alterará ni la potestad jurisdiccional ni las competencias de los juzgados unipersonales.
Es decir, la función jurisdiccional en sentido estricto no corresponde a los Tribunales de Instancia, sino a los juzgados unipersonales que quedan administrativamente integrados en ellos (art. 84.4 LOPJ)[2]. Para el ámbito contencioso parece difícil de sostener que los nuevos Tribunales de Instancia tengan potestad jurisdiccional o que sean un órgano colegiado para la deliberación de asuntos. Estos Tribunales parecen más bien órganos administrativos complejos, formados por los diferentes juzgados unipersonales ya existentes. El legislador en la exposición de motivos lo expresa del modo siguiente: “Es importante destacar que el modelo de los Tribunales de Instancia es un sistema de organización colegiada que no altera el ejercicio de la función jurisdiccional ni las competencias de los órganos de enjuiciamiento unipersonales. Los Tribunales de Instancia y el Tribunal Central de Instancia se configuran como órganos judiciales colegiados, desde el punto de vista organizativo. Se integran así en la relación de Tribunales del artículo 26 a los que atribuye el ejercicio de la potestad jurisdiccional, quedando suprimida toda referencia a los Juzgados”.
Formarán parte de estos nuevos Tribunales todos los jueces de primera instancia de todas las jurisdicciones que abarque su competencia territorial con secciones especializadas de cada jurisdicción. En principio, y según el legislador, esta especialización permitirá que se dicten resoluciones con una mayor calidad y que se unifiquen criterios.
También se verán transformados los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo, que se convertirán en secciones de lo contencioso-administrativo del Tribunal Central de Instancia, manteniendo sus competencias íntegramente.
Además, la Ley implementa también la reconversión de los Juzgados de Paz en las ahora llamadas Oficinas de justicia en los municipios, que facilitarán el acceso a la justicia en municipios de menor entidad.
Ampliación de la Legitimación Sindical
La legitimación en la jurisdicción contenciosa sigue siendo una cuestión conflictiva y polémica. El apartado b) del artículo 19.1 de la LJCA exige la concurrencia de un derecho o interés legítimo para que pueda existir legitimación en favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos y otros grupos y entidades enumerados en el artículo 18 de la LJCA. Sin embargo, como es sabido, no es suficiente con acreditar la concurrencia de un derecho o interés legítimo, sino que, además, el recurrente tiene que probar la afección personal de sus propios intereses, acreditándolo de una forma efectiva y plausible y no únicamente de forma hipotética o futura, quedando totalmente excluida la mera defensa de la legalidad. La exclusión de la defensa de la legalidad en abstracto ha sido una corriente más que consolidada por el Tribunal Supremo, a raíz de la STC 101/1996 de 11 de junio, que dispuso que la legitimación ad causam: “Ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico”, que ha de entenderse referido en todo caso a “un interés en sentido propio, cualificado o específico”.
Son conocidas las resoluciones del Tribunal Supremo que venían negando rotundamente la legitimación “ad causam” a sindicatos, asociaciones e, incluso, organismos públicos, en los supuestos en los que no fuera posible acreditar un interés directo en el asunto (SSTS de 14 de febrero de 2022 (rec. 3773/2020), y 3 de marzo de 2014 (rec. 4453/2012, FJ 4).
Por ello, resulta significativo que, mediante la Ley Orgánica 1/2025, se amplie concretamente la legitimación activa de los sindicatos, que ahora podrán actuar en nombre del personal funcionario y estatutario afiliado, siempre que exista autorización expresa de los mismos. Esta ampliación de la legitimación de los sindicatos queda reflejada en los artículos 19.1 k) y 45.2 e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), con el objetivo de reforzar la capacidad de los sindicatos para defender los derechos individuales de sus afiliados ante la justicia ordinaria, y acaso para fomentar la afiliación.
Al interponer el recurso, deberá aportarse “el documento o documentos que acrediten la afiliación de dicho personal y la existencia de comunicación por el sindicato al afiliado de la voluntad de iniciar el proceso, así como la autorización expresa del afiliado al sindicato para dicha iniciación” (nuevo art 45.2.e LJCA)
Que el legislador haya querido modificar la regulación de la legitimación para los sindicatos, puede responder, como decíamos, a lecturas judiciales restrictivas del principio pro actione. Un ámbito muy llamativo es el de la planificación hidrológica: en sentencias recientes, el Tribunal Supremo está rechazando la legitimación de Ayuntamientos para impugnar la planificación hidrológica de los planes de cuencas intercomunitarias aprobada por el Real Decreto 35/2023: SSTS 1527/2024 de 30 Sep. 2024 (rec. 486/2023), 830/2024 de 14 May. 2024 (rec. 514/2023), 653/2024 de 17 Abr. 2024 (rec. 487/2023). Es evidente que los Ayuntamientos tienen competencias afectadas por los planes hidrológicos y, por eso, ha de permitírseles su impugnación. Otra cosa es que haya impugnaciones políticas sin sustento jurídico suficiente, pero para evitar eventuales abusos, ya están las costas judiciales.
En todo caso, quizá más que una ampliación de la legitimación activa de los sindicatos en defensa de intereses o derechos colectivos, cabría hablar, más bien, de que se les reconoce expresamente la capacidad de actuar en nombre de personas concretas.
Reforma del Procedimiento Abreviado
La modificación del artículo 78 de la LJCA introduce cambios trascendentales en el procedimiento abreviado. Concretamente, introduce tres grandes modificaciones:
- Se habilita a los letrados de la Administración de Justicia a poder llevar a cabo las diligencias oportunas de preparación de la prueba a practicar en juicio, quedando la decisión sometida igualmente en última instancia a la potestad del tribunal. El objetivo de esta reforma es limitar los supuestos de suspensión de las vistas por imposibilidad de la práctica de la prueba.
- Eliminación de la vista automática: Esta modificación tiene por objetivo evitar que la parte demandada imponga innecesariamente la celebración de vistas en los procedimientos abreviados. Es por ello que, tras la reforma, la parte actora podrá expresar en el escrito de demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista.
A esta consideración, añade además la Ley Orgánica que la parte demandada deberá motivar la solicitud de celebración de la vista señalando los puntos de controversia que se precisen, y qué medios de prueba habrían de ser practicados en una hipotética vista.
- Posibilidad de dictar sentencias orales: Debido a la nueva redacción de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que se aplica de forma supletoria en la LJCA, se ha abierto la posibilidad de que se puedan dictar sentencias orales en el procedimiento abreviado al finalizar la vista.
La sentencia “in voce” deberá contener las pretensiones de las partes, las pruebas que se hayan propuesto y practicado, y finalmente la fundamentación jurídica que ha motivado el fallo de la resolución. Si todas las partes están conformes con lo dictado, y ambas partes expresan su voluntad de no querer recurrir la resolución, la sentencia será declarada firme en el mismo momento.
En cualquier caso, la sentencia será redactada por escrito con posterioridad al acto de la vista, y notificada a las partes.
Calendario de Entrada en Vigor de las disposiciones de la Ley
La reforma organizativa de la Administración de Justicia entrará en vigor a los 20 días de la publicación del BOE, el 23 enero 2025. No obstante, la constitución de los Tribunales de Instancia, como se ha mencionado anteriormente, supondrá una modificación sustancial en el sistema organizativo judicial, por lo que su reforma se materializará de forma progresiva y escalonada. Está previsto que los juzgados de lo contencioso-administrativo sean reconvertidos en secciones de lo contencioso-administrativo de los Tribunales de Instancia a partir del día 31 de diciembre de 2025.
A su vez, el 31 de diciembre de 2025 se constituirá el Tribunal Central de Instancia a través de la trasformación de los actuales juzgados centrales en las secciones que se correspondan con las materias de las que estén conociendo.
En relación al resto de modificaciones del proceso contencioso-administrativo y del resto de jurisdicciones, las modificaciones entrarán en vigor a los 3 meses de la publicación en el BOE, es decir, el día 3 de abril de 2025. Dichas modificaciones serán aplicables exclusivamente a los procedimientos iniciados de forma posterior a su entrada en vigor, aunque en los procedimientos iniciados con anterioridad en los que aún no se haya celebrado vista se podrán dictar sentencias orales.
[1] Artículo 93 LOPJ.
“1. Con carácter general, en el Tribunal de Instancia con sede en la capital de cada provincia, y con jurisdicción en toda ella, existirá una Sección de lo Contencioso-Administrativo.
2. Cuando el volumen de asuntos lo requiera, se podrán establecer Secciones de lo Contencioso-Administrativo en Tribunales de Instancia que tengan su sede en poblaciones distintas de la capital de provincia, delimitándose en cada caso el ámbito territorial de su jurisdicción.
3. También podrán crearse excepcionalmente Secciones de lo Contencioso-Administrativo que extiendan su jurisdicción a más de una provincia dentro de la misma comunidad autónoma.
4. Las Secciones de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra actos que expresamente les atribuya la ley.
5. También les corresponde autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la entidad pública competente en la materia.
6. A dichas Secciones les compete igualmente la autorización para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido acordada por la Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de los tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición”
[2] “El ejercicio de la función jurisdiccional corresponde a los jueces, las juezas, los magistrados y las magistradas destinados o destinadas en las diferentes Secciones que integren los Tribunales de Instancia. Su adscripción a las referidas Secciones será funcional. Conforme a criterios de racionalización del trabajo, los jueces, las juezas, los magistrados y las magistradas destinados o destinadas en una Sección del Tribunal de Instancia podrán conocer de los asuntos de nuevo ingreso de otras Secciones que lo integren, siempre que se trate de asuntos del mismo orden jurisdiccional. Esta asignación se realizará mediante acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, a propuesta de la Presidencia del Tribunal y oída la Junta de Jueces y Juezas del orden jurisdiccional al que se refiera. Cuando la asignación se acuerde para cubrir ausencias provocadas por la concesión de comisiones de servicio o licencias de larga duración, podrá afectar a los asuntos de nuevo ingreso o a aquellos de los que esté conociendo el juez, la jueza, el magistrado o la magistrada que se encuentre en alguna de tales situaciones. Dichos acuerdos deberán publicarse en el "Boletín Oficial del Estado")”.