El Tribunal Supremo se pronuncia acerca de la caducidad del procedimiento de liquidación de los contratos públicos
11/04/2022
El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la reciente sentencia de fecha 14 de marzo de 2022 (recurso núm. 2137/2020), sobre la cuestión relativa a si caducan los procedimientos de liquidación de los contratos públicos. La sentencia, esto hay que advertirlo, se refiere exclusivamente a los procedimientos de liquidación en los que la Administración determina la existencia de daños y perjuicios como consecuencia de la resolución del contrato por causa imputable al contratista.
Para el Tribunal Supremo resulta aplicable el instituto de la caducidad si se dan sus dos requisitos: (i) se trata de un procedimiento iniciado de oficio por la Administración y (ii) es susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, en la medida en que conlleva el efecto de la incautación de la garantía y el deber de indemnizar a la Administración.
En cuanto al plazo máximo para notificar y dictar la resolución del procedimiento, el Tribunal aplica el plazo supletorio de 3 meses establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, a falta de previsión específica en la normativa de contratos.
La sentencia es relevante, ya que otorga algo de seguridad jurídica a una parcela de la contratación pública que carece de regulación y que es una fuente habitual de conflictos. Además, tampoco existe en dicho ámbito una jurisprudencia formada, de ahí la necesidad del pronunciamiento del Tribunal Supremo.
Sin embargo, su ámbito de aplicación es limitado y no arroja luz en relación a otros supuestos distintos en los que el resultado de la liquidación es igualmente desfavorable para el contratista.
Me explico. A falta de regulación legal y de jurisprudencia, la liquidación de los contratos públicos se ha venido considerando como una simple operación matemática para determinar el saldo a favor o en contra de las partes que no tiene el carácter de verdadero procedimiento, sino de mero trámite en el expediente de contratación. Esta doctrina es la reflejada en la propia sentencia del TSJ de Andalucía casada por el Tribunal Supremo, así como en el Acuerdo de Junta Consultiva de Contratación Administrativa de les Illes Balears de 20 de febrero de 2014. Y también en la sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de octubre de 2019 (recurso núm. 34/2019), que declaró no aplicable el instituto de la caducidad a la liquidación del contrato.
La sentencia del Tribunal Supremo, sin embargo, considera que, para el caso examinado, la normativa en materia de contratos prevé un auténtico procedimiento administrativo de liquidación. Este procedimiento, dice, está regulado en el artículo 113 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que prevé que la determinación de los daños derivados de la resolución por incumplimiento culpable del contratista, se hará por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del mismo.
Se diferencia así del criterio mantenido en su sentencia de 21 de mayo de 2019 (recurso núm.1372/2017) en relación con la imposición de penalidades por incumplimientos contractuales. En dicho caso, para el Tribunal, que la normativa aplicable exigiera que la decisión se adoptara por el órgano de contratación, previa propuesta del responsable del contrato y con audiencia al contratista, no resultó suficiente para considerar que estuviera regulando un procedimiento autónomo sometido a caducidad. Igualmente, consideró que la imposición de penalidades no constituye el ejercicio de potestades de intervención o de gravamen, en tanto que su finalidad es la correcta ejecución del contrato, a pesar de que también reconoce que, en ocasiones, su naturaleza se asemeja a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio.
No resulta pues, fácil, extraer de dicha jurisprudencia un criterio claro que nos permita afirmar con seguridad en qué otros supuestos nos encontramos ante un procedimiento administrativo sometido a caducidad.
Serán, en definitiva, necesarios nuevos pronunciamientos del Tribunal Supremo y, por tanto, que se admitan recursos de casación en los que se planteen este tipo de cuestiones.