Los planes de gestión del riesgo de inundación y su procedimiento de aprobación: análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo

Introducción: impugnación del Real Decreto 26/2023

La elaboración de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI) es una obligación derivada de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, y que se transpone al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación.

Los PGRI de segundo ciclo para las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias del Miño-Sil, Cantábrico Occidental, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura, Júcar, Ebro, Ceuta y Melilla se aprobaron por el Consejo de Ministros mediante el Real Decreto 26/2023, que fue objeto de impugnación por la omisión del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, cuyos requisitos se prevén en los artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en los artículos 128 a 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas (LPACAP). En concreto, la impugnación se limita a la aprobación del PGRI de la demarcación del Segura.

De las deficiencias alegadas, destacan la insuficiencia de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) y la omisión del Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, ambas exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, y también la omisión del Dictamen del Consejo de Estado, que sería preceptivo en virtud del artículo 5.1.h) y 26.7 de la misma ley.

La postura del Tribunal Supremo: principio de especialidad frente a las normas generales

Esta cuestión ha sido abordada por el Tribunal Supremo, dando lugar a las sentencias de 16 de octubre de 2024 (rec. 325/2023 y 326/2023) y de 20 de diciembre de 2024 (rec. 324/2023). En concreto, la problemática que se plantea es si la aprobación de los PGRI exige necesariamente el cumplimiento de los trámites previstos en la Ley 50/1997 y Ley 39/2015 para la elaboración de disposiciones de carácter general, o si, por el contrario, es ajustado a Derecho limitarse exclusivamente a las exigencias del procedimiento previsto en el Real Decreto 903/2010.

Para ello, parte de una premisa fundamental: los PGRI tienen naturaleza normativa por su carácter general y sus efectos sobre el ordenamiento jurídico. Esta cuestión no ha sido pacífica en la doctrina, pues autores como Embid Irujo y Menéndez Rexach han sostenido que los PGRI carecen de este carácter reglamentario al consistir fundamentalmente en instrumentos de coordinación que recopilan y sistematizan el conocimiento derivado de la evaluación del riesgo, la cartografía y los planes de protección civil, sin introducir innovaciones en el ordenamiento jurídico. Mismo argumento que utiliza el Abogado de Estado para justificar la inaplicación de la Ley 50/1997, considerando que tan solo las determinaciones del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) tienen esta naturaleza.

No obstante, con estas tres sentencias, el TS zanja el debate y determina el carácter normativo de los PGRI, “tanto por su alcance de generalidad, como por su vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico el cual innova”. Aunque a este respecto considera que “el hecho de que los PGRI ostenten la naturaleza de disposición de carácter general, dado su carácter innovador del ordenamiento jurídico, no implica necesariamente que haya de seguirse para su aprobación el procedimiento de elaboración previsto legalmente para el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno.”

Y efectivamente, acaba concluyendo que el artículo 13 del Real Decreto 903/2010, al desarrollar los mandatos de la Directiva 2007/60/CE, constituye un régimen especial y completo que desplaza la aplicación de las normas generales sobre elaboración de disposiciones reglamentarias, fundamentándose en tres pilares:

1. Coordinación entre la Directiva 2007/60/CE y la Directiva 2000/60/CE:

El artículo 9 de la Directiva 2007/60/CE establece que los PGRI deben coordinarse con los planes hidrológicos de cuenca, regulados en la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, para garantizar una planificación conjunta y evitar contradicciones en la gestión del agua.

En particular, el apartado segundo de dicho artículo establece que, “la elaboración de los primeros planes de gestión del riesgo de inundación y sus revisiones posteriores a las que se refieren los artículos 7 y 14 de la presente Directiva se realizarán en coordinación con las revisiones de los planes hidrológicos de cuenca previstas en el artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60/CE y podrán integrarse en dichas revisiones”.

Según el Tribunal, es esta posibilidad de integración de los PGRI en la planificación hidrológica lo que tiene consecuencias jurídicas directas sobre el procedimiento aplicable a su aprobación y revisión, en tanto se subsumen dentro del marco más amplio de la planificación hidrológica.

2. La remisión reglamentaria del artículo 41.2 TRLA

El artículo 41.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, establece que “el procedimiento de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca se regulará por vía reglamentaria”. Dado que los PGRI deben coordinarse y pueden integrarse en la planificación hidrológica, el Tribunal Supremo concluye que la remisión reglamentaria aplicable a los planes hidrológicos también resulta de aplicación a los PGRI.

3. La Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015:

Por último, el Tribunal Supremo refuerza su argumentación con la Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece el principio de especialidad en los procedimientos administrativos.

Concluye, por tanto, que “de este modo, al disponer, en virtud de la normativa sectorial, de un procedimiento especifico de elaboración y aprobación, cuya base se encuentra en el artículo 41.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, y desarrollado en la norma reglamentaria que transpone directamente al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2007/60/CE… aquél procedimiento de elaboración resulta de aplicación en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015 que establece que “los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.”

Con este razonamiento, el Tribunal Supremo rechaza la nulidad del RD impugnado.

Cuestiones controvertidas en la decisión del Tribunal

Sorprende, en primer lugar, que, si se considera que los PGRI tienen carácter normativo, la interpretación dada al principio de especialidad de la Ley 39/2015 lleve a la inaplicación de las garantías previstas en la Ley 50/1997, pues esta Ley es precisamente la “especial” para la elaboración y aprobación de disposiciones de carácter general.

En primer lugar, porque contrasta con el hecho de que la aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuenca sí se sujeta a las garantías de la Ley del Gobierno, en cuanto que se materializa a través de la elaboración y aprobación de un reglamento.

Pero, en segundo lugar, porque el Tribunal Supremo tiene que hacer una aplicación analógica de la Ley de aguas para encontrar la habilitación legal para establecer un procedimiento específico y distinto del relativo a la elaboración de reglamentos (cfr. Disposición Adicional Primera de la LCAPAP transcrita). Al respecto, las sentencias que comentamos se apoyan en el art. 41.2 TRLA, relativos a la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca, que establecen:

2. El procedimiento para elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca se regulará por vía reglamentaria, debiendo contemplar, en todo caso, la programación de calendarios, programas de trabajo, elementos a considerar y borradores previos para posibilitar una adecuada información y consulta pública desde el inicio del proceso.

Sin embargo, esta argumentación no considera que estos preceptos se refieren a la “elaboración” y “revisión” y que para la “aprobación” de los planes la Ley exige que el Gobierno lo haga mediante Real Decreto (artículo 40.5 TRLA), lo que, hasta la fecha, ha implicado su sujeción a la Ley del Gobierno. Esta previsión es idéntica a la que establece el artículo 13 del Real Decreto 903/2010 en su apartado cuarto para los PGRI:

4. Los organismos de cuenca, o las Administraciones competentes en las cuencas intracomunitarias elevarán el Plan al Gobierno de la Nación, a propuesta de los Ministerios de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino e Interior, para su aprobación mediante real decreto, de acuerdo con el reparto de competencias legalmente establecido.

Por tanto, no acaba de entenderse la diferencia de trato entre estos instrumentos si se considera que ambos tienen carácter normativo, cuando la lógica del Tribunal se basa en la aplicación analógica de las previsiones para la elaboración de los planes hidrológicos de cuenca.

La motivación

Dejando de lado los planes hidrológicos de cuenca, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, los otros instrumentos normativos que regulan el uso del suelo, como los PGOU, por sus potenciales sus efectos sobre derechos e intereses legítimos, están sometidos a garantías equivalentes a las previstas en la Ley 50/1997, aunque no les sea directamente aplicable al corresponder su aprobación a las Comunidades Autónomas.

Esto es, sobre todo, en referencia a la MAIN, el documento que justifica la necesidad y adecuación de la norma, y realiza una estimación de su impacto en los diferentes ámbitos que pueda afectar. Y aunque ésta no se exija como tal en la aprobación de los PGOU, se suple su contenido con la necesidad de motivar las decisiones adoptadas por el planeamiento con expresión de los intereses generales a los que sirve (art. 4 TRLSRU) y con las exigencias del artículo 22, que incluyen, entre otros requisitos, la emisión de informes preceptivos en la fase de consultas sobre actuaciones de urbanización, la elaboración de un Informe de sostenibilidad económica que analice el impacto en las Haciendas Públicas y la elaboración de una Memoria de viabilidad de la ordenación y ejecución de las actuaciones en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre beneficios y cargas para los propietarios. Todo ello, sin perjuicio de las garantías adicionales que cada legislación autonómica pueda establecer.

En este sentido cobra especial relevancia el artículo 11.3 del RD 903/2010, que exige que los PGRI tengan “en cuenta aspectos pertinentes tales como los costes y beneficios…”. Mandato que deriva directamente del artículo 7.3 de la Directiva Europea. Surge aquí la cuestión, que el Tribunal no entra a analizar en la sentencia, de si este análisis coste-beneficio de las medidas es suficiente para garantizar su adecuación normativa y viabilidad, pues, según los datos de la Tabla 35 de la Memoria de la revisión y actualización del plan de gestión del riesgo de inundación del 2º ciclo de la demarcación del Segura, menos de un tercio de las medidas previstas fueron efectivamente ejecutadas y finalizadas. Otro tercio, aproximadamente, se encuentra en tramitación o ejecución y el resto, ni tan si quiera se han podido iniciar.

El apartado 12.3 de la Memoria, Descripción y explicación de las medidas previstas que no se ha llevado a cabo, añade las razones principales por las que no se han ejecutado, entre las que destacan la falta de coordinación entre administraciones, la insuficiencia de financiación -especialmente en las medidas urbanísticas y de ordenación dependientes de municipios y comunidades autónomas-, la carencia de terrenos públicos disponibles para ejecutar ciertas obras, la necesidad de reformulación de proyectos para optimizar su impacto en la reducción del riesgo, la ausencia de actualización normativa en protocolos de alerta y gestión de embalses, así como la falta de estudios previos de viabilidad en algunas actuaciones estructurales.

En definitiva, queda latente que una planificación del riesgo de inundación eficaz depende y debe tener en cuenta la disponibilidad de recursos y una adecuada coordinación interadministrativa, pues sino el resultado es un programa de medidas que no puede llevarse a cabo.

Además, en la Evaluación sobre los Segundos Planes de Gestión del Riesgo de Inundación de España que ha publicado la Comisión Europea en febrero de 2025, se señala que, aunque ha habido avances en la identificación de los riesgos, existe una brecha en la evaluación del impacto real de las medidas y su adecuación, y como recomendaciones, destaca la necesidad de que se proporcione más detalle sobre cómo se han utilizado los Mapas de Peligrosidad y Riesgo de Inundación (MAPRI) en la selección de objetivos y medidas del PGRI, de que se especifique hasta qué punto las medidas contribuirán a la consecución de los objetivos, que se proporcione información sobre los métodos usados para la priorización de medidas y que se incluya más información sobre las necesidad de inversión y financiación que implican las medidas.

Conclusiones

Independientemente de que los PGRI sean considerados disposiciones de naturaleza normativa, lo cierto es que, a efectos prácticos, esta cuestión no ha tenido relevancia jurídica en este caso, pues el Tribunal Supremo ha excluido la aplicación de las normas que regulan precisamente la aprobación de este tipo de disposiciones.

Si bien el Tribunal ha considerado que el Real Decreto 26/2023 es ajustado a Derecho por seguir el procedimiento específico establecido en el Real Decreto 903/2010, los resultados obtenidos en la implementación de las medidas del primer y segundo ciclo de planificación sugieren que las garantías previstas en este procedimiento podrían no ser suficientes para asegurar su viabilidad y adecuación, poniendo de manifiesto la necesidad de una evaluación mínimamente rigurosa.