La prevalencia de la transición energética ante la protección ambiental
El Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso) ha dictado la Sentencia 818/2024, de 13 de mayo, en la cual ha estimado el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso) 2609/2022, de 30 de junio, la cual declaró la nulidad del Acuerdo del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, de 28 de febrero de 2020, por el que se aprueba definitivamente la Ordenanza Fiscal 3.18, reguladora de la tasa para el servicio de recogida de residuos municipales generados en los domicilios particulares para 2020 y ejercicios sucesivos.
La mencionada Ordenanza Fiscal 3.18 valora, a efectos de fijar la cuota tributaria de la tasa de recogida de residuos municipales generados en las viviendas de particulares, el tipo de vivienda receptora del servicio de suministro domiciliario de agua, en función de dos criterios: el caudal nominal atribuido al contrato de suministro y los tramos de consumo de agua. Pues bien, el quid de la cuestión consiste en analizar la validez de estos criterios, a efectos de determinar la cuota tributaria de esta tasa municipal de recogida de residuos de domicilios particulares.
El alto tribunal avala, siguiendo con su línea jurisprudencial, el consumo de agua como criterio válido a efectos de identificar la producción de residuos, citando la Sentencia de 18 de noviembre de 2003, donde afirmó que el consumo de agua presenta una correlación positiva con la generación de residuos, ya que el consumo de agua depende, entre otros factores, “del número de personas que habitan en un domicilio y su nivel de renta, y ambos son indicios explicativos racionales y suficientes de la generación de residuos, tal como demanda el principio de quien contamina paga.”
En este caso, también extrapola esta jurisprudencia al segundo criterio (el caudal instalado en cada vivienda), afirmando que el volumen potencial de agua que tiene la vivienda, “refleja el número de personas que habitan en la vivienda y su renta o capacidad económica”. En base a esta argumentación, considera que, combinando los criterios de caudal nominal y consumo, se puede “presumir indiciariamente” el volumen de residuos que pueden generar las viviendas.
Ahora bien, antes de llegar a esta conclusión, analiza el alcance del principio de “quien contamina paga”, contrastándolo a la luz de la derogada Ley 22/2011 y de la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (la cual entró en vigor a partir del 10 de abril de 2022).
Así, indica que el principio de “quien contamina paga” ya se “traslucía” a través del artículo 11 de la Ley 22/2011, configurándose como “criterio a tener en cuenta en relación con los costes de gestión de residuos”. Por otra parte, su artículo 16, permitía que las autoridades establecieran medidas económicas, financieras y fiscales para fomentar la prevención de la generación de residuos, entre otras finalidades.
No obstante, la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, incluye expresamente en el artículo 11.3 la obligación de las entidades locales de establecer una tasa (o prestación patrimonial de carácter público no tributaria) específica “que permita implantar sistemas de pago por generación” y que refleje el “coste real”, directo e indirecto, de la gestión de los residuos de competencia local. Es importante destacar que esta obligación deberá cumplirse en un plazo máximo de 3 años desde la entrada en vigor de esta ley, es decir, antes del 10 de abril de 2025.
Antes de continuar, es necesario indicar que el pago por generación persigue determinar la generación real de residuos de cada hogar y cuantificar la tasa en función de la cantidad y la tipología de los residuos generados. De este modo, se garantiza la vinculación directa entre la generación de residuos y la fijación de la cuota, lo cual supone un incentivo para reducir la producción de residuos.
Volviendo a la Sentencia, el Tribunal Supremo concluye que, “a tenor de la normativa vigente a la fecha del devengo de la tasa” (esto es, la Ley 22/2011), el principio de "quien contamina paga" no requería “que el Ayuntamiento estructurase la ordenanza fiscal de la tasa por el servicio de recogida de residuos, sobre la base de un sistema de pago por generación de residuos de modo que imponga a los productores de residuos una tasa, según la cantidad real de residuos generados, en los términos de la nueva Ley 7/2022.”
Seguidamente, insiste en que “en este momento, no corresponde evaluar la tasa bajo el parámetro de las nuevas exigencias introducidas a través de la Directiva 2018/851 y de la Ley 7/2022 en lo que atañe a la determinación previa del volumen de residuos generados -por generación- respecto de cada actividad individualmente considerada.”
En otras palabras, el alto tribunal pone sobre la mesa la dudable validez de este criterio, hasta ahora avalado jurisprudencialmente, con la entrada en vigor de la nueva Ley 7/2022 y su nueva obligación de garantizar un sistema de pago por generación de residuos a nivel local, y de reflejar el coste real de la gestión de los mismos, en base al principio de “quien contamina paga”.
Más adelante, vuelve a cuestionar la persistencia de este parámetro para calcular la cuota tributaria de la tasa, bajo el prisma de la nueva ley, dejando claro que lo avala por aplicación de la normativa vigente en el momento de aprobarse la Ordenanza. En este sentido, si bien afirma que, según la Ley 22/2011, los términos de comparación para determinar el volumen de residuos generados en las viviendas son los costes “reales o previsibles que "globalmente" pueda representar para cada Corporación la prestación de esos servicios o la realización de esas actividades”, en lugar de los costes concretos, previamente deja caer que “en estos momentos” no se pretende realizar un cálculo exacto de la generación de residuos por cada una de las viviendas.
Tras estos argumentos, fija el siguiente criterio interpretativo:
“[…] atendiendo a la normativa aplicable en el momento de la aprobación de la tasa de recogida de residuos, el principio de quien contamina paga no exige la determinación previa e individualizada del volumen de residuos generados por cada individuo sujeto a la tasa por el servicio de recogida, eliminación o tratamiento de residuos sólidos urbanos a los efectos del cálculo de la cuota tributaria. En este sentido, resulta suficiente que el informe técnico económico de la tasa de recogida de residuos se fundamente en informes que vinculen el valor de dicho servicio con el volumen de agua consumida y el caudal nominal de cada vivienda.”
Analizando la nueva ley y los argumentos del alto tribunal, se desprende que el principio de “quien contamina paga” ahora sí exige la determinación previa e individualizada del volumen de residuos generados por cada individuo sujeto a la tasa por el servicio de recogida de residuos municipales generados en los domicilios particulares, a los efectos del cálculo de su cuota tributaria.
En consecuencia, se pone en entredicho la tradicional validez de la correlación positiva entre el consumo de agua y la generación de residuos, hasta ahora avalada, bajo el nuevo prisma introducido por la Ley 7/2022, al no aplicar el novedoso sistema “pay-as-you-throw”.
Por lo tanto, hay que dejar atrás el tradicional criterio del consumo del agua, en cuanto se basa en meros indicios y no da cumplimiento al actual contenido del principio de “quien contamina paga”. Este cambio debe venir acompañado de nuevos mecanismos (los cuales requerirán, evidentemente, inversiones tecnológicas) para vincular de manera directa, concreta e individualizada el pago de esta tasa con los residuos generados en cada domicilio.
Ahora bien, ¿cómo puede implementarse el sistema de pago por generación de residuos? La normativa es demasiado escueta y genérica al respecto, quedando en manos de la doctrina y la jurisprudencia su progresiva perfilación. Por el momento, algunos autores proponen como principal solución los modelos de recogida eficiente, consistentes en sistemas de pago con identificación del usuario y del recipiente. Algunos ejemplos serían los contenedores inteligentes, a los cuales se accede mediante una tarjeta magnética (se puede basar en el pago por peso o volumen), la recogida puerta por puerta o el pago por bolsa homologada.
En definitiva, habrá que esperar nuevos pronunciamientos judiciales que resuelvan los interrogantes que vayan planteando los entes locales a la hora de aprobar esta tasa, aunque se puede anticipar un cambio de criterio jurisprudencial para adaptarse al nuevo prisma del principio de “quien contamina paga”.