¿Puede el personal laboral ejercer la potestad sancionadora?

El debate no es nuevo, pero sigue vigente: ¿puede el personal laboral de un organismo público instruir y resolver expedientes sancionadores, o ello vulnera la reserva funcionarial del artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)?

La cuestión es relevante pues hablamos de una manifestación del ius puniendi del Estado. El artículo 9.2 EBEP establece que “En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas (…) corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos”. Esta reserva busca garantizar objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de potestades públicas.

El Tribunal Supremo ha abordado la cuestión en varias ocasiones y ha sido claro al afirmar que, de acuerdo con dicho precepto, la potestad sancionadora corresponde en exclusiva a funcionarios públicos. En este sentido, destacan las SSTS 1160/2020, de 14 de septiembre, y 1265/2020, de 7 de octubre, que anularon sanciones impuestas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana (CHG) al haberse tramitado los expedientes por personal laboral de TRAGSA.

Sin embargo, en la práctica, muchas entidades de derecho público cuentan casi en exclusiva con personal no funcionario, al que encomiendan la instrucción de expedientes sancionadoras. En Cataluña, por ejemplo, la Agència de Residus de Catalunya (ARC) ejerce la potestad sancionadora en materia de residuos a través de su personal laboral.

Según la ARC, su caso no es equiparable al de TRAGSA. Alega que el artículo 81 del TRLRCAT atribuye al Presidente y el Director de la ARC competencia sancionadora y que, de acuerdo con la LRJSP, la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida legalmente. A diferencia del caso TRAGSA, insiste, no se trata de una encomienda de gestión sino del ejercicio de una competencia que le es propia porque le viene otorgada por ley.

Esta postura ha sido avalada por el TSJ de Cataluña, que ha declarado que, en virtud del artículo 89 de la LRJSP, aunque referido a organismos públicos estatales y sin carácter básico, es posible que organismos públicos ejerzan potestades administrativas mediante personal laboral, siempre que la atribución de competencias esté prevista legalmente.

Pero lo cierto es que la clave no radica en qué organismo ostenta la competencia —pues eso no se discute; la ARC es indudablemente competente para sancionar—, sino en la naturaleza del personal encargado de ejercerla. En este punto, resulta ilustrativa la STS 75/2019, de 29 de enero, que analiza si el personal laboral de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía podía ejercer potestades públicas. La sentencia reconoce que la Ley 9/2007 atribuye dichas potestades, pero advierte que, si fueran ejercidas efectivamente por personal laboral, se vulneraría la reserva funcionarial. En ese caso, la Ley 1/2011 vino a salvar la situación, estableciendo que tales funciones correspondían a funcionarios adscritos.

A la luz de esta jurisprudencia, los argumentos de la ARC y del TSJ de Catalunya pierden fuerza: que una entidad de derecho público tenga atribuida la competencia legalmente no significa que pueda ejercerse por personal laboral, aunque se trate de personal propio.

Al igual que en Andalucía, donde la Ley 9/2007 atribuye potestades públicas a la Agencia de Innovación y Desarrollo, el TRLRCAT en Cataluña atribuye potestades públicas a la ARC. Pero —a diferencia de lo que ocurre allí— no existe una disposición que prevea expresamente que solo puedan ejercerlas funcionarios. Que no se establezca expresamente no implica, sin embargo, que deba aceptarse la tesis de la ARC de que su personal laboral pueda asumir el ejercicio de la potestad sancionadora

La ARC se apoya en el artículo 66 del TRLRCAT para sostener su tesis, pero si de dicho precepto se derivara que la totalidad de su personal puede ser laboral con independencia de las funciones que desempeñe, habría que cuestionar su constitucionalidad. No en vano, la reserva funcionarial del artículo 9.2 EBEP ostenta carácter básico y, por tanto, resulta indisponible para el legislador autonómico.

En realidad, el propio artículo 66 del TRLRCAT parece apuntar en sentido contrario pues señala que, quedan sometidas al derecho público las relaciones jurídicas externas que se deriven de actos que impliquen ejercicio de potestades administrativas, lo cual, a mi juicio, implica que deban ser desempeñadas por funcionarios (en coherencia con el artículo 9.2 del EBEP).

En definitiva, la potestad sancionadora no puede desligarse de la reserva funcionarial sin vaciarla de contenido. Que la ARC tenga atribuida la competencia sancionadora no significa que pueda ejercerse por personal laboral. A mi juicio, el criterio de TSJ de Cataluña debería revisarse para alinearse con la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, que exige que tanto la instrucción como la resolución de expedientes sancionadores se realicen por funcionarios. Solo así se garantizan las notas de imparcialidad, objetividad y legalidad que justifican esta reserva.