La admisión del uso de umbrales de saciedad en la contratación pública por el Tribunal Supremo
19/06/2024
El uso de umbrales de saciedad en los criterios de valoración de las ofertas
Los umbrales de saciedad son criterios de adjudicación valorables de forma automática que establecen cifras límite (inferiores o superiores) que si se sobrepasan no comportan una mayor puntuación de las ofertas.
La inclusión de umbrales de saciedad en los criterios de valoración de las ofertas en la contratación pública ha generado debate y controversia. Si bien los poderes adjudicadores gozan de discrecionalidad técnica para definir los criterios de adjudicación de los contratos, como cualquier potestad discrecional, está sujeta a límites que, en este caso, vienen determinados por las normas y principios que rigen la contratación pública.
El Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público resumía estos límites en el sentido de que los criterios de adjudicación “deben estar relacionados con el objeto del contrato, no deben otorgar una libertad incondicional de elección, deben tener expresa referencia en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación, y deben respetar los principios fundamentales de Derecho comunitario, esto es, principios de igualdad de trato y de no discriminación, garantizando en todo caso una competencia efectiva” (resolución nº 146/2020, de 7 de abril).
A ello hay que añadir que, como el resto de elementos esenciales de la contratación, los criterios de adjudicación tienen que justificarse en el expediente (art. 116. 4 c) LCSP).
El carácter controvertido de la admisión de los umbrales de saciedad
Se ha dicho que los umbrales de saciedad resultan contrarios a los principios de libre competencia, proporcionalidad, igualdad y eficiencia en la gestión de recursos públicos, en tanto que desincentivan a los licitadores presentar ofertas económicamente más ventajosas y hacen previsibles sus proposiciones y, por tanto, las puntuaciones.
Tal y como recogía el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en su resolución núm. 389/2020, de 2 de diciembre “La posibilidad de establecer fórmulas de puntuación que contienen límites de saciedad o saturación no ha venido siendo admitida, fundamentalmente, por la infracción de los principios de proporcionalidad, igualdad, eficiencia y selección de la oferta con mejor relación calidad-precio, puesto que, a partir de un determinado porcentaje de baja, previamente conocido, todas las ofertas reciben la máxima puntuación, aunque puedan ser diferentes, e impide al órgano de contratación adjudicar el contrato a la mejor oferta bajo el prisma de una mayor eficiencia en la asignación de los fondos públicos (además de las ya citadas, resoluciones 136/2018, 40/2017, 109/2014 y 121/2013 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi y 184/2016 y 387/2015 del Tribunal Administrativo de Recursos Junta de Andalucía).
Sin embargo, este Tribunal ha declarado que el análisis de las fórmulas de puntuación ha de realizarse caso a caso en relación con todas las circunstancias concurrentes.
Pronunciamientos en contra y a favor de los umbrales de saciedad
En contra del uso de umbrales de saciedad sobre el criterio de adjudicación relativo al precio se ha pronunciado el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (resolución nº 148/2022 de 10 octubre).
Por su parte, el Tribunal Central de Recursos Contractuales ha aceptado el uso de umbrales de saciedad en el criterio relativo al precio cuando se emplean varios criterios de valoración (resolución nº 1058/2022, de 15 de septiembre). No obstante, los ha rechazado en caso de no justificación en el expediente (resolución nº 282/2024, de 29 de febrero).
Según la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, los principios de control de gasto y de eficiencia o de economía en la gestión de recursos públicos impiden que, en los casos en los que exista un margen para la reducción del precio de las ofertas sin merma de la calidad mínima exigible, los pliegos excluyan de la valoración esta rebaja por motivos que son ajenos a las prestaciones objeto del contrato. Por tanto, es criterio de esta Junta consultiva que debe justificarse el uso de umbrales de saciedad en atención a las características del contrato y sobre la base de obtener la mejor relación entre calidad y precio de la prestación (Informe núm. 1/2021 de 28 de julio).
El pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre el uso de umbrales de saciedad
El Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 5 de marzo de 2024 (recurso núm. 7797/2020) ha respaldado el uso de umbrales de saciedad en los criterios de adjudicación de los contratos.
Según la sentencia, ello es conforme al principio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa, al principio de eficiencia en el uso de los recursos públicos y al principio de libre competencia entre las empresas.
La sentencia analiza la normativa en materia de contratación pública y concluye que ni la vigente LCSP ni la anterior norma prohíben el establecimiento de límites a las ofertas ni imponen un método exclusivamente proporcional para la valoración de las ofertas económicas. De hecho, la regulación no prevé una adjudicación basada exclusivamente en los costes o en el precio más bajo, sino en la mejor relación calidad-precio, e incluso el art. 67.2 de la Directiva de contratación pública admite que el factor coste adopte la forma de un precio fijo, de forma que los operadores compitan únicamente en función de criterios de calidad.
Es decir, para el Tribunal Supremo, no es necesario que la fórmula escogida incentive a las empresas a presentar una oferta más económica, dado que el concepto de oferta económicamente más ventajosa no es necesariamente la que incluye el precio más bajo, sino una mejor relación calidad-precio.
Justificación y cumplimiento de disposiciones legales
Ahora bien, en la línea de la doctrina del Tribunal Central de Recursos Contractuales y la Junta Consultiva Estatal, la sentencia añade que el establecimiento de los umbrales de saciedad habrá de justificarse en el expediente en relación con las prestaciones que constituyan el objeto del contrato y respetar las disposiciones legales sobre criterios de adjudicación y los principios en materia de contratación pública, lo que exige realizar una valoración caso por caso.
Como recoge la propia sentencia, cuando los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor tengan mayor peso que los criterios evaluables de forma automática, su valoración corresponderá a un comité de expertos, no a la mesa de contratación (art. 146.2 LCSP). En el caso examinado, la valoración se había llevado a cabo por un comité de expertos.
En este sentido el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público ha considerado en varias ocasiones que el uso de umbrales de saciedad altera de facto el peso de los criterios de valoración subjetiva en tanto que éstos devienen decisivos, exigiendo en dichos casos, la intervención del comité de expertos (resoluciones 389/2020, de 2 de diciembre, y 202/2022 de 14 de septiembre).
Conclusión
En definitiva, el uso de umbrales de saciedad en los criterios de adjudicación de los contratos no es per se contrario a la normativa y principios de contratación pública, si bien se habrá de atender a las circunstancias de cada caso. En particular, es imprescindible justificar su elección en el expediente en relación con las características del contrato en cuestión y, si determinan un mayor peso de los criterios de valoración subjetiva, se tendrá que designar a un comité de expertos para la valoración de las ofertas.