Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

En el BOE de fecha 11 de diciembre de 2013 se ha publicado la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en vigor desde el día 12 del mismo mes.

Esta nueva norma refunde en un único texto legal el régimen jurídico de la evaluación ambiental de planes y programas, hasta ahora regulado en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de efectos de determinados planes y programas de medio ambiente, y el régimen jurídico de la evaluación del impacto ambiental de proyectos, hasta ahora regulado en el Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.

Es una ley de carácter básicamente procedimental. Los principales aspectos a destacar de esta nueva ley son los siguientes:

-          En cuanto al ámbito de aplicación, esto es, los planes, programas y proyectos afectados por esta normativa, no se ha visto ampliado con la nueva ley puesto que son las directivas comunitarias las que lo delimitan y éstas ya habían sido correctamente transpuestas al ordenamiento jurídico español. 

-          Se determina que la naturaleza de la Declaración Ambiental Estratégica y de la Declaración de Impacto Ambiental es la de informe preceptivo y determinante (art. 25.2 y 41.2), sin que pueda ser adoptada una decisión final por parte del órgano sustantivo sin contar con dichos pronunciamientos, bajo pena de carecer de validez (art. 9). Es de destacar que ambos actos no se hayan calificado de vinculantes, con lo que el órgano sustantivo puede apartarse de lo resuelto por el órgano ambiental y puede plantear un procedimiento de resolución de discrepancias ante un órgano superior.

Por otra parte se establece que la falta de pronunciamiento del órgano ambiental nunca puede entenderse en sentido favorable (art. 10).

-          En coherencia con lo anterior, se regula explícitamente que el acto administrativo impugnable no podrá ser nunca el pronunciamiento del órgano ambiental sino, en su caso, la resolución final que adopte el órgano sustantivo (arts. 25.4, 31.5, 41.4 y 47.6). Tal cuestión ya había sido resuelta por la jurisprudencia. La novedad radica en que ahora se incluye en el texto legislativo.

-          En cuanto a las actividades que para su ejercicio sólo requieran de comunicación previa o declaración responsable, éstas no se podrán presentar o carecerán de validez si antes no ha concluido la evaluación ambiental del proyecto, en aquellos casos en que la Ley determine que es necesaria, se ha publicado en el diario oficial correspondiente y existe una resolución del órgano sustantivo que adopta el pronunciamiento del órgano ambiental (art. 9.2).

-          Se introduce un procedimiento simplificado para las modificaciones menores de planes y programas, y la aprobación de planes y programas de poca incidencia o que no se incluyan en el listado de los planes y programas sometidos al procedimiento ordinario (art. 6.2). Por otra parte, y en relación a la evaluación ambiental de proyectos, se tramitarán por el nuevo procedimiento simplificado los proyectos comprendidos en el Anexo II de la Ley, los no incluidos en los Anexos I y II que afecten a Espacios Protegidos de la Red Natura 2000 y las modificaciones que tengan efectos adversos significativos en el medio ambiente, entre otros supuestos (art. 7.2). 

-          En consonancia con la articulación de los nuevos procedimientos simplificados se introduce una nueva terminología en relación a los instrumentos de evaluación ambiental (art. 5); de los que destacamos en relación a la evaluación ambiental estratégica de planes y programas la Declaración Ambiental Estratégica (DAE), que pone fin al procedimiento ordinario de evaluación ambiental, y el Informe Ambiental Estratégico (IAE), que finaliza el procedimiento simplificado. En cuanto a la evaluación ambiental de proyectos, será la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) la que ponga fin al procedimiento ordinario, y el Informe de Impacto Ambiental (IIA), el que finalice el procedimiento simplificado.

-          Se determinan unos plazos para la tramitación para cada uno de los procedimientos de evaluación ambiental (arts. 17, 31, 33 y 47) que, no obstante, al no constituir normativa básica (Disposición Final Octava) podrán ser modificados por las Comunidades Autónomas.

-          Se establecen una serie de mecanismos para el supuesto de  que las administraciones públicas a las que se deba consultar durante el procedimiento de evaluación ambiental no emitan su informe o éste sea insuficiente, incluyendo expresamente la posibilidad de que el promotor reclame la emisión de dicho informe a través de un recurso judicial contra la inactividad de la Administración (arts. 19.1, 30.2, 34.4, 46.3).

Sin perjuicio de las dudas prácticas que plantea dicha vía judicial, sorprende que la Ley no prevea en cambio ningún mecanismo de reacción ante la posible inactividad del propio órgano ambiental y ello es especialmente relevante puesto que la falta de pronunciamiento del órgano ambiental nunca puede entenderse en sentido favorable, siendo a su vez su pronunciamiento preceptivo y determinante para el órgano sustantivo.

-          Se determina que la evaluación ambiental de un plan o programa no excluye la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven, si bien en aras al principio de eficacia, se prevé la posibilidad que, en determinados supuestos, el órgano ambiental incorpore trámites y actos administrativos del procedimiento de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental (art. 13).

 -          Se fija un plazo de vigencia para las DEA (2 años), IAE (4 años), DIA (4 años) e IIA (4 años)  transcurrido el cual, 1) si no se hubiere aprobado el plan o programa o no se hubiere ejecutado el proyecto y 2) no se hubiera obtenido prórroga, dejarán de producir  efectos, debiéndose iniciar entonces de nuevo el procedimiento de evaluación ambiental correspondiente.

La Disposición Transitoria Primera apartado 3 establece que las DIA publicadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley perderán su vigencia si no se hubiera comenzado la ejecución de los proyectos o actividades en el plazo máximo de 6 años desde la entra en vigor de la Ley.  

-          Se introduce un nuevo y detallado procedimiento para modificar las DAE en aquellos casos en que concurran circunstancias que determinen la incorrección de la misma con posterioridad a su adopción (art. 28), así como para modificar condiciones de la DIA (art. 44), ambas tanto a instancia del promotor como de oficio. La Ley no especifica qué entiende por “incorrección” lo que sin duda provocará numerosas dudas en relación a la concurrencia o no de los motivos que puedan llevar a justificar una modificación de las DAE.

 -          Se detalla el procedimiento de seguimiento de las DAE, IAE, DIA y IIA que deberán realizar los órganos sustantivos con la colaboración tanto del promotor como del órgano ambiental (arts. 51 y 52).

-          Se recoge el anterior régimen sancionador para las infracciones relativas a la evaluación de impacto ambiental.

-          Se introduce un régimen especial para las denominadas “operaciones periódicas,” consistentes en proyectos sometidos a evaluación ambiental que tengan por objeto actuaciones con plazo de duración total inferior a un año que sean susceptibles de repetirse periódicamente en años sucesivos, para las cuales el órgano ambiental podrá establecer en la declaración de impacto ambiental que la misma pueda extender sus efectos para tales proyectos por un número de años no superior a cuatro (Disposición Adicional Décima)

-          Se excluyen de la aplicación de la Ley que nos ocupa los proyectos detallados aprobados específicamente por una Ley y se establece la posibilidad de que excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de Ministros o del órgano que determine cada Comunidad Autónoma también se excluya de su aplicación un proyecto determinado en relación a la construcción de centros penitenciarios, proyectos de especial interés para la seguridad pública, y obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emergencia (art. 8).

 -          La Ley es de aplicación a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicien a partir del día de su entrada en vigor, esto es, el día 12 de diciembre de 2013; si bien sí se aplicará el régimen de vigencia de las declaraciones de impacto ambiental a aquellas publicadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley.

-          En cuanto a la normativa autonómica existente en materia de evaluación ambiental, La Ley otorga el plazo de un año para que las Comunidades Autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental adapten a la nueva Ley dicha legislación así como su normativa sectorial en materia de tramitación de planes y programas, transcurrido el cual, si no lo han hecho, los artículos de la Ley 21/2013 se aplicarán directamente a todas las Comunidades Autónomas, excepto los que no constituyan legislación básica que vienen detallados en la Disposición Final Octava. Sobre las  Comunidades Autónomas recae también la obligación de disponer lo necesario para incluir las actuaciones en materia de evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de otorgamiento y modificación de la autorización ambiental integrada (art. 14).

Una de las medidas que más llama la atención de esta ley es la creación de Bancos de Conservación de la Naturaleza, un mecanismo que básicamente consiste en otorgar créditos a los titulares de terrenos que creen o mejoren valores naturales, créditos que luego se podrán transmitir en régimen de libre mercado y podrán ser adquiridos como medida compensatoria o complementaria por aquellos promotores de actuaciones en las que la evaluación ambiental haya determinado que se creen efectos o impactos ambientales negativos (Disposición Adicional Octava). No obstante, la regulación que de dichos Bancos de Conservación de la Naturaleza realiza la Ley es muy limitada, siendo necesario su futuro desarrollo reglamentario para conocer en detalle su funcionamiento

Finalmente destacar que el legislador ha aprovechado esta Ley para a través de algunas de sus Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales, incluir una serie de determinaciones relativas al Trasvase Tajo-Segura, así como modificaciones de la Ley del Plan Hidrológico Nacional y de la Ley de Aguas, que nada tienen que ver con lo que es el objeto principal y contenido de la norma jurídica que hemos analizado.

 Y en la Disposición Final Primera se introducen unas modificaciones a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.