Llei 21/2013, de 9 de desembre, d'avaluació ambiental

Al BOE de data 11 de desembre de 2013 s’ha publicat la Llei 21/2013, de 9 de desembre, d’avaluació ambiental, en vigor des del dia 12 del mateix mes.

Aquesta nova norma refon en un únic text legal el règim jurídic de l’avaluació ambiental de plans i programes, fins ara regulat a la Llei 9/2006, de 28 d’abril, sobre avaluació d’efectes de determinats plans i programes de medi ambient, i el règim jurídic de l’avaluació de l’impacte ambiental de projectes, fins ara regulat al Reial Decret Legislatiu 1/2008, pel que s’aprova el text refós de la Llei d’Avaluació d’Impacte Ambiental.

És una llei de caràcter bàsicament procedimental. Els principals aspectes a destacar d’aquesta nova llei són els següents:

-       Quant a l’àmbit d’aplicació, és a dir, els plans, programes i projectes afectats per aquesta normativa, aquest no s’ha vist ampliat amb la nova llei ja que són les directives comunitàries les que el delimiten, les quals ja havien estat correctament transposades a l’ordenament jurídic espanyol.

 -       Es determina que la naturalesa de la Declaració Ambiental Estratègica i de la Declaració d’Impacte Ambiental és la d’informe preceptiu i determinant (art. 25.2 i 41.2), sense que pugui ser adoptada una decisió final per part de l’òrgan substantiu sense comptar amb els esmentats pronunciaments, sota pena de manca de validesa de la resolució final (art.9). S’ha de destacar que ambdós actes no s’hagin qualificat com a vinculants, per la qual cosa l’òrgan substantiu por apartar-se d’allò resolt per l’òrgan ambiental i pot plantejar un procediment de resolució de discrepàncies davant d’un òrgan superior.

D’altra banda, s’estableix que la falta de pronunciament de l’òrgan ambiental mai no pot entendre’s en sentit favorable (art. 10).

  -       En coherència amb l’anterior, es regula explícitament que l’acte administratiu impugnable no podrà ser mai el pronunciament de l’òrgan ambiental sinó, en tot cas, la resolució final que adopti l’òrgan substantiu (arts. 25.4, 31.5, 41.4, 47.6). Aquesta qüestió ja havia estat resolta per la jurisprudència; la novetat radica en què ara s’inclou al text legislatiu.

 -       Pel què fa a les activitats que per al seu exercici només requereixin comunicació prèvia o declaració responsable, aquestes comunicacions / declaracions no es podran presentar o no tindran validesa si abans no s’ha inclòs l’avaluació ambiental del projecte, en aquells casos que la Llei determini que és necessària, s’ha publicat al diari oficial corresponent i existeix una resolució de l’òrgan substantiu que adopta el pronunciament de l’òrgan ambiental (art. 9.2).

-       S’introdueix un procediment simplificat per a les modificacions menors de plans i programes, i l’aprovació de plans i programes de poca incidència o que no s’incloguin en el llistat dels plans i programes sotmesos al procediment ordinari (art. 6.2). D’altra banda, i en relació a l’avaluació ambiental de projectes, es tramitaran pel nou procediment simplificat els projectes compresos en l’Annex II de la Llei, els no inclosos en els Annexos I i II que afectin a Espais Protegits de la Red Natura 2000 i les modificacions que tinguin efectes adversos significatius en el medi ambient, entre altres supòsits (art. 7.2).

-       En consonància amb l’articulació dels nous procediments simplificats, s’introdueix una nova terminologia en relació als instruments d’avaluació ambiental (art.5); dels quals destaquem en relació a l’avaluació ambiental estratègica de plans i programes la Declaració Ambiental Estratègica (DAE), que posa fi al procediment ordinari d’avaluació ambiental, i l’Informe Ambiental Estratègic (IEA), que finalitza el procediment simplificat. Quant a l’avaluació ambiental de projectes, serà la Declaració d’Impacte Ambiental (DIA) la que posi fi al procediment ordinari, i l’Informe d’Impacte Ambiental (IIA), el que finalitzi el procediment simplificat.

 -       Es fixen uns terminis per a la tramitació de cada un dels procediments d’avaluació ambiental (arts. 17, 31, 33 i 47) que, tanmateix, en no constituir normativa bàsica (Disposició Final Vuitena) podran ser modificats per les Comunitats Autònomes.

 -       S’estableixen una sèrie de mecanismes per al supòsit que les administracions públiques a les quals s’hagi de consultar durant el procediment d’avaluació ambiental no emetin el seu informe o aquest sigui insuficient, incloent-hi expressament la possibilitat que el promotor reclami l’emissió de l’informe esmentat a través d’un recurs judicial contra la inactivitat de l’Administració (arts. 19.1, 30.2, 34.4, 46.3).

Sens perjudici dels dubtes pràctics que planteja aquesta via judicial, sorprèn que la Llei no prevegi, en canvi, cap mecanisme de reacció davant la possible inactivitat del mateix òrgan ambiental, i això és especialment rellevant, perquè la falta de pronunciament de l’òrgan ambiental mai no pot entendre’s en sentit favorable, essent alhora el seu pronunciament preceptiu i determinant per a l’òrgan substantiu.

-       Es determina que l’avaluació ambiental d’un pla o programa no exclou l’avaluació d’impacte ambiental dels projectes que se’n derivin, si bé atenent al principi d’eficàcia, es preveu la possibilitat que, en determinats supòsits, l’òrgan ambiental incorpori tràmits i actes administratius del procediment d’avaluació ambiental estratègic en altres procediments d’avaluació ambiental (art. 13).

-       Es fixa un termini  de vigència per a les DEA (2 anys), IAE (4 anys), DIA (4 anys) i IIA (4 anys) transcorregut el qual, 1) si no s’hagués aprovat el pla o programa o no s’hagués executat el projecte i 2) no s’hagués obtingut pròrroga, deixaran de produir efectes, havent-se d’iniciar de nou el procediment d’avaluació ambiental corresponent.

La Disposició Transitòria Primera apartat 3 estableix que les DIA publicades amb anterioritat a l’entrada en vigor de la Llei perdran la seva vigència si no s’hagués començat l’execució dels projectes o activitats en el termini màxim de 6 anys des de l’entrada en vigor de la Llei.

 -       S’introdueix un nou i detallat procediment per modificar les DAE en aquells casos en què concorrin circumstàncies que determinin la seva incorrecció amb posterioritat a la seva adopció (art. 28), així com per modificar condicions de la DIA (art.44), ambdues tant a instància del promotor com d’ofici. La Llei no especifica què entén per “incorrecció”, fet que sens dubte provocarà nombrosos dubtes en relació a la concurrència o no dels motius que puguin portar a justificar una modificació de les DAE.

-       Es detalla el procediment de seguiment de les DAE, IAE, DIA i IIA que hauran de realitzar els òrgans substantius amb la col·laboració tant del promotor com de l’òrgan ambiental (arts. 51 i 52).

-       Es recull l’anterior règim sancionador per a les infraccions relatives a l’avaluació d’impacte ambiental.

-       S’introdueix un règim especial per a les denominades “operacions periòdiques”, consistents en projectes sotmesos a avaluació ambiental que tinguin per objecte actuacions amb un termini de durada total inferior a un any que siguin susceptibles de repetir-se periòdicament en anys successius, per a les quals l’òrgan ambiental podrà establir a la declaració d’impacte ambiental que es puguin estendre els seus efectes per a aquests projectes per un nombre d’anys no superior a quatre (Disposició Addicional Desena).

-       S’exclouen de l’aplicació de la Llei que ens ocupa els projectes detallats aprovats específicament per una Llei i s’estableix la possibilitat que excepcionalment i mitjançant acord del Consell de Ministres o de l’òrgan que determini cada Comunitat Autònoma també s’exclogui de la seva aplicació un projecte determinat en relació a la construcció de centres penitenciaris, projectes d’especial interès per a la seguretat pública, i obres de reparació d’infraestructures crítiques danyades com a conseqüència de successos catastròfics i obres d’emergència (art. 8).

-       La Llei és d’aplicació a tots els plans, programes i projectes l’avaluació ambiental estratègica o avaluació d’impacte ambiental dels quals s’iniciïn a partir del dia de la seva entrada en vigor, és a dir, el dia 12 de desembre de 2013; si bé sí que s’aplicarà el règim de vigència de les declaracions d’impacte ambiental a les publicades amb posterioritat a l’entrada en vigor de la Llei. 

 -       Pel que fa a la normativa autonòmica existent en matèria d’avaluació ambiental, la Llei atorga el termini d’un any perquè les Comunitats Autònomes que disposin de legislació pròpia en matèria d’avaluació ambiental l’adaptin a la nova Llei, així com la seva normativa sectorial en matèria de tramitació de plans i programes, transcorregut el qual, si no ho han fet, els articles de la Llei 21/2013 s’aplicaran directament a totes les Comunitats Autònomes, excepte els que no constitueixin legislació bàsica, detallats a la Disposició Final Octava. Sobre les Comunitats Autònomes recau també l’obligació de disposar allò necessari per incloure les actuacions en matèria d’avaluació d’impacte ambiental en el procediment d’atorgament i modificació de l’autorització ambiental integrada (art. 14).

Una de les mesures que més crida l’atenció d’aquesta llei és la creació de Bancs de Conservació de la Naturalesa, un mecanisme que bàsicament consisteix en atorgar crèdits als titulars dels terrenys que creen o milloren valors naturals, crèdits que després es podran transmetre en règim de lliure mercat i podran ser adquirits com a mesura compensatòria o complementària per aquells promotors d’actuacions en les quals l’avaluació ambiental hagi determinat que es creïn efectes o impactes ambientals negatius (Disposició Addicional Vuitena). No obstant això, la regulació que realitza la Llei d’aquests Bancs de Conservació de la Naturalesa és molt limitada, i és necessari el seu futur desenvolupament reglamentari per conèixer en detall el seu funcionament.

Finalment, cal destacar que el legislador ha aprofitat aquesta Llei per, a través d’algunes de les seves Disposicions Addicionals, Transitòries i Finals, incloure una sèrie de determinacions relatives al Transvasament Tajo-Segura, així com modificacions de la Llei del Pla Hidrològic Nacional i de la Llei d’Aigües, que res tenen a veure amb l’objecte principal i el contingut de la norma jurídica que hem analitzat.

I a la Disposició Final Primera s’introdueixen unes modificacions a la Llei 42/2007, de 13 de desembre, del Patrimoni Natural i de la Biodiversitat.