Recorriendo el presente y el futuro de las estrategias marinas
La economía azul y la Directiva marco sobre la estrategia marina
No sabemos si cuando Gunter Pauli definió por primera vez el término “economía azul” en el año 2010[i] realmente esperaba revolucionar el discurso sobre la política socioeconómica y ambiental marina de países y organismos internacionales de todo el mundo. En virtud de esta economía azul, proponía imitar el comportamiento de los ecosistemas naturales del medio marino para que sirvieran de plataforma e impulso del crecimiento económico sostenible de sectores y actividades vinculados con (y dependientes de) costas, mares y océanos.
Entre todos los seguidores de esta doctrina, la Unión Europea (UE) ha visto sin duda en la economía azul una oportunidad excepcional. Con la zona marítima colectiva más extensa del mundo (25 millones de km² de zona económica exclusiva, 70.000 km de costa y un 40 % de la población que vive a menos de 50 km del mar[ii]) y una voluntad aparentemente irrefrenable de convertirse en referente en gobernanza medioambiental, desde 2012 la UE[iii] ha erigido su política marina sobre el discurso de la economía azul.
Pero cuando hablamos de economía azul no nos referimos a una materia menor. Comprende actividades de todo tipo, desde algunas bien establecidas y tradicionales, como la pesca, el transporte marítimo o el turismo, hasta otras actividades tecnológicamente revolucionarias, como la acuicultura, la eólica marina, la explotación minera del agua del mar o la biotecnología marina. No es hasta que observamos las cifras cuando tomamos conciencia de la magnitud de la economía azul europea[iv]: aporta un valor añadido bruto de 250.000 millones de euros al año y da empleo directo a unos 5 millones de personas.
En este contexto, la UE ha visto en la Directiva marco sobre la estrategia marina[v] (en adelante, DMEM), encargada de “proporcionar el pilar medioambiental para la futura política marítima de la Unión[vi]”, un instrumento jurídico esencial para el desarrollo de la economía azul en Europa. Y es que la economía azul está estrechamente ligada a la abundancia ecológica del mar, de tal manera que, directa o indirectamente, encuentra en la riqueza de la biodiversidad marina y en el buen funcionamiento de los procesos naturales del mar su motor de crecimiento[vii].
Así las cosas, la DMEM persigue garantizar que la presión conjunta de las actividades humanas se mantenga dentro de unos niveles compatibles con la capacidad de adaptación de los ecosistemas, a través de la elaboración periódica de estrategias marinas por parte de cada Estado miembro que dispone de acceso directo a mares y océanos.
Las estrategias marinas
En España, es la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, la que incorpora la DMEM y regula la creación de las estrategias marinas, y es el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) quien debe elaborar y actualizar cada seis años las estrategias marinas enfocadas a cada región o demarcación marina española[viii].
Concretamente, las estrategias marinas se elaboran a través de un procedimiento compuesto por cinco fases complementarias entre sí, en las que queda reflejada su naturaleza:
- En primer lugar, el MITERD realiza una evaluación del medio marino y de las presiones antropogénicas, en la que se plasma el estado de cada indicador ecológico, denominados descriptores. Hay un total de 11 descriptores y cada uno se centra en un vector ambiental (por ejemplo, biodiversidad o redes tróficas) o en una presión humana sobre el medio marino (por ejemplo, especies invasoras o residuos marinos).
- A partir de los datos recogidos en las evaluaciones del medio marino, la segunda etapa consiste en definir el “buen estado ambiental” de cada descriptor. El buen estado ambiental (BEA), definido normalmente a través de valores umbral[ix], representa el horizonte final de las estrategias marinas y es la métrica a partir de la cual se evalúa su eficacia. Se trata de un indicador fundamental, cuya consecución se traduciría en unos ecosistemas marinos resistentes a las presiones humanas, capaces de recuperarse y desarrollarse de manera equilibrada.
- Determinado el BEA al que se dirige la estrategia y a partir de la información de que dispone el MITERD sobre el estado del medio marino, se fijan unos objetivos intermedios y más específicos con la finalidad última de aproximar los descriptores desde su estado actual hasta su BEA.
- De acuerdo con los objetivos planteados, el MITERD aprueba a continuación una serie de estrategias de seguimiento y programas de control con los que se monitoriza de forma permanente el estado del medio ambiente marino, la evolución de cada descriptor y también de los objetivos ambientales.
- Por último, siguiendo criterios de coste-eficacia y a la luz de todas las fases anteriores, se aprueba un programa de medidas en el que se recogen las actuaciones que llevarán a cabo las distintas Administraciones para alcanzar los objetivos ambientales.
En la práctica, estas medidas se traducen en normas aplicables a las actividades con incidencia sobre el medio marino, restricciones geográficas o temporales de los usos del medio marino, la creación de zonas espaciales de protección, estrategias y planes de recuperación y conservación de especies amenazadas y hábitats marinos[x], entre otras.
Una vez aprobadas, las estrategias marinas definen el marco al que deben ajustarse necesariamente las políticas y actuaciones públicas con incidencia sobre el medio marino, de modo que, con su entrada en vigor, son jurídicamente exigibles. Así, los particulares tienen derecho a impugnar cualquier acto administrativo que contravenga las estrategias marinas y, asimismo, la propia inactividad de la Administración.
Igualmente, la autorización de cualquier actividad que implique la ejecución de obras o instalaciones en las aguas marinas, el depósito de materiales sobre el fondo marino o vertidos en el medio marino deberá contar con un informe favorable de compatibilidad con las estrategias marinas[xi]. En todo caso, las autorizaciones pertinentes que no dispongan de dicho informe carecerán de validez jurídica.
Las deficiencias de las estrategias marinas
A pesar del potencial de la DMEM y de su regulación vanguardista[xii], en la práctica la aplicación de las estrategias marinas ha presentado problemas y deficiencias no menos importantes.
Para empezar, la Directiva marco fijaba el objetivo de alcanzar y mantener el BEA del medio marino europeo a más tardar en el año 2020. Se trata de un objetivo de carácter vinculante para todos los Estados miembros aún a día de hoy, no diferente, por ejemplo, de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de la normativa en materia de cambio climático.
Efectivamente, el plazo ha sido incumplido por los Estados europeos, circunstancia que la propia Comisión Europea ha reconocido en una reciente evaluación de las estrategias marinas, en la que admite que la fecha límite de 2020 fue el resultado de un “compromiso político excesivamente ambicioso” y que la mejora del estado ambiental de mares y océanos podría tardar décadas[xiii].
Pero la situación no termina ahí, ya que, tras dos ciclos de estrategias marinas (2012-2018 y 2018-2024[xiv]) y cinco años después de la fecha límite mencionada, el estado ambiental del medio marino en Europa ha sufrido un estancamiento o, en algunos descriptores, una regresión aún mayor.
En este sentido, el Informe de Calidad del Mediterráneo elaborado en el marco del Plan de Acción para el Mediterráneo del Convenio de Barcelona[xv] muestra cómo nuestro mar intermedio sigue sometido a presiones severas. Destacan, por ejemplo, la sobreexplotación de los recursos pesqueros, que, pese a haber experimentado cierta mejora, continúa siendo superior al doble de lo que se considera sostenible; los residuos en el medio marino y la concentración de microplásticos, que presentan niveles nunca vistos; o las poblaciones de especies alóctonas, que mantienen una tendencia al alza desde los años noventa.
En cuanto al océano Atlántico, el Informe sobre el Estado de la Calidad elaborado en el seno de la Convención OSPAR afirma que la calidad medioambiental del Atlántico nororiental ha mostrado pocas mejoras a fecha de 2023. La concentración de sustancias tóxicas ha disminuido y la contaminación por hidrocarburos se ha reducido, pero, más allá de estos avances puntuales, la tendencia es de degradación general, especialmente en lo que respecta a la biodiversidad.
Por su parte, el mar Negro se encuentra en una situación límite, con concentraciones de contaminantes químicos de hasta ocho veces superiores a las del mar Mediterráneo y con la tasa de plásticos de un solo uso más alta de Europa (652 residuos por cada 100 metros)[xvi].
En definitiva, la implementación de las estrategias marinas no ha demostrado ser suficientemente eficaz para frenar la degradación ambiental marina hasta la fecha.
La propia Comisión Europea comparte esta perspectiva en su evaluación del segundo ciclo de estrategias marinas[xvii] y del impacto de la DMEM[xviii]. Reconoce que los programas de medidas aprobados por los distintos Estados no han resultado suficientemente eficaces. Según la Comisión, la infrafinanciación, la falta de concreción de las obligaciones de la DMEM, una información insuficiente sobre el medio marino para mantener un seguimiento adecuado y la disparidad de metodologías entre Estados miembros son las principales causas que han frustrado la implementación efectiva de los programas de medidas.
El futuro de las estrategias marinas
Ante este escenario poco alentador, el Ejecutivo europeo propone aumentar el nivel de ambición de las estrategias marinas mediante programas de medidas más sólidos, basados en medidas cuantitativas que permitan su seguimiento y en actuaciones más intensas que reduzcan efectivamente las presiones (zonas de bajo nivel de ruido submarino, reducción de la contaminación por nutrientes, sustancias químicas y residuos marinos, creación de nuevas zonas marinas protegidas, intensificación de la pesca sostenible, etc.).
En particular, la Comisión ha manifestado sus esfuerzos renovados en el marco de la Conferencia de los Océanos celebrada en Niza en 2025, donde ha emitido la comunicación titulada “El Pacto Europeo por el Océano[xix]”. De entre una avalancha de propuestas para impulsar la economía azul, la Comisión se compromete a lograr definitivamente una aplicación efectiva de las estrategias marinas mediante una revisión de la DMEM y una simplificación de las cargas administrativas para los Estados miembros.
Dicho esto, la situación se ve envuelta en un cierto grado de incertidumbre. La realidad es que aun nos encontramos en una fase temprana de esta normativa (apenas se está desarrollando el tercer ciclo de estrategias marinas) y era de esperar que estas estrategias ganaran fuerza e influencia sobre la política marina y el Derecho en Europa. Pero el futuro de las estrategias marinas, y de la política y del Derecho ambiental en general, está rodeado de una creciente inseguridad. El mundo, inmerso en una situación de ansiedad y desconfianza permanentes, se está centrando en otros frentes, a menudo en detrimento de la protección medioambiental.
Así pues, habrá que ver cómo materializa la Comisión su renovada visión de la economía azul y cómo evoluciona el tercer ciclo de estrategias marinas en curso, para poder valorar definitivamente qué nos depara el futuro de la regulación ambiental marina europea.