A lo largo de mi carrera en la Administración, básicamente centrada en la intervención en procedimientos administrativos relacionados con la autorización ambiental de actividades, he tenido la gran oportunidad de conocer a un amplio espectro de actores relacionados con la materia. No sólo a los actores intervinientes dentro de la propia Administración, sino también a todos aquellos relacionados con los promotores de proyectos de diversa índole que se sometían a las autoridades ambientales al objeto de recibir de acuerdo con los procedimientos establecidos, la respuesta a su petición.

En este segundo grupo he podido conocer, contactar y dialogar con equipos técnicos pluridisciplinares encargados básicamente de la elaboración de los documentos técnicos que deben acompañar a las solicitudes de permisos o autorizaciones de índole ambiental. Profesionales de diversa titulación, que por la disciplina técnica a la que estaban adscritos debían realizar un pormenorizado análisis y estudio de toda la normativa ambiental aplicable al proyecto en cuestión, ya fueran proyectos técnicos, estudios de impacto ambiental, evaluaciones ambientales u otros.

En algunas ocasiones y de inicio, es decir, antes de la presentación formal de la solicitud, intervenía en este equipo el asesor jurídico del promotor o del propio grupo técnico encargado de elaborar la documentación. Y digo en ocasiones, ciertamente pocas, porque, desde mi punto de vista, alejado de sentimientos corporativistas y sin ánimo de enfrentamiento con otras profesiones, la participación del abogado es absolutamente necesaria desde la génesis del proyecto y es una participación que se pone al servicio del equipo y con el mayor ánimo de colaboración y diálogo.

Fases donde es necesaria la participación del asesor jurídico

Paso a desarrollar seguidamente una serie de fases y momentos en los que creo necesaria la participación específica del asesor jurídico como un miembro más del equipo encargado de analizar y evaluar toda una serie de factores que pueden incidir en el contenido de la documentación que debe ponerse a disposición de la Administración competente.

Conocimiento de los procedimientos y requisitos para la tramitación de la solicitud

Con carácter previo es necesario conocer el o los procedimientos a los que deba someterse la tramitación de la solicitud y las particularidades que puedan darse: forma de presentar la solicitud, plazos de resolución, unidades administrativas que puedan participar en el expediente, tanto en cuanto a su impulsión como a la emisión de informes, trámites específicos y órgano competente para su resolución.

Identificada la anterior cuestión, es absolutamente indispensable conocer la normativa de carácter ambiental aplicable al proyecto en concreto, ya sea sectorial o de índole general en cuanto a contenido de determinados documentos. Aquí la variedad de normas puede ser notable en función del tipo de proceso productivo y de la identificación de la incidencia ambiental de las emisiones al medio ambiente que pueda comportar. Sin duda, requiere de un análisis pormenorizado que, a mi entender, comporta también su análisis jurídico conjunto con el técnico, para asegurar que en el o los documentos que se elaboren, se atienden y cumplen los requerimientos de la norma.

Análisis de la normativa ambiental aplicable al proyecto

En alguna ocasión, la norma que regula el procedimiento establece una serie de requisitos que deben cumplirse con independencia del contenido del proyecto técnico o del estudio de impacto ambiental, por utilizar terminologías más al uso.

Me refiero, por ejemplo, a la necesidad de que se acompañe con la petición la conformidad urbanística del órgano competente -suele ser el Ayuntamiento del municipio donde se pretenda implantar el proyecto- al emplazamiento proyectado de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable. Y aquí sí que se debe estar muy seguro de que el informe urbanístico emitido en sentido favorable lo es y no puede estar llamado a ser cuestionado.

Y opino lo anterior, porque he sido conocedor de resoluciones judiciales sobre permisos ambientales, que anulaban los mismos, no por cuestiones relacionadas con el tratamiento de las emisiones del proyecto o de las medidas adicionales o de control establecidas, sino porque el informe urbanístico emitido no podía merecer la condición de favorable. Eso ocurre por falta de aprobación de un instrumento urbanístico posterior previsto en el planeamiento aplicable en el momento de la solicitud, o bien porque una norma urbanística con naturaleza de plan territorial supramunicipal establecía unos requisitos relacionados con el análisis de alternativas de emplazamiento, que no había sido debidamente justificados en el asunto en cuestión.

Hasta aquí algunos supuestos de los que he tenido noticia. Es evidente a mi juicio que el análisis jurídico de las circunstancias urbanísticas aplicables al proyecto en cuestión que posibiliten la tramitación del permiso ambiental es indispensable antes del inicio del procedimiento.

El papel del asesor jurídico en la fase previa de los procedimientos ambientales

Llegados a este punto, reitero mi convicción en que el asesor jurídico debe participar en esa fase previa relacionada con el análisis de procedimientos a los que debe someterse la solicitud y con los requisitos que deben cumplirse para que la solicitud sea completa en cuanto a requerimientos, no sin dejar de poner de manifiesto la circunstancia de que alguna norma de procedimiento ambiental prevé la posibilidad de que pueda acordarse la no idoneidad del proyecto que acompaña la solicitud, no tan solo por razones de incompatibilidad urbanística, sino porque la solicitud no es admisible por razones legales o de planificación sectorial o territorial. Estas circunstancias requieren, sin duda, de un estudio previo sobre la posible existencia de esa normativa específica aplicable al tipo de proyecto en cuestión, que puedan hacer tambalear su admisión a trámite.

Hoy en día, una gran mayoría de procedimientos se inician a través de las diversas modalidades de tramitación electrónica que ofrecen las Administraciones competentes y muchas peticiones de permisos ambientales deben iniciarse a través de esos cauces. Aquí la ayuda del asesor jurídico también se hace necesaria al objeto de asegurar los derechos del administrado utilizando los medios de la Administración electrónica, de manera que queden aseguradas, no sólo las presentaciones en forma, sino también la efectiva recepción de notificaciones sobre el expediente en curso.

Colaboración en la respuesta a requerimientos y aclaraciones

Una vez iniciado el procedimiento y superada la fase de análisis formal de la solicitud, es habitual que las unidades administrativas que revisan el contenido de la documentación presentada y antes de someter la misma a otros trámites, como puedan ser el de información pública y participación, soliciten al promotor información adicional o aclaraciones. En la mayoría de ocasiones puede tratarse de cuestiones relacionadas con los diversos ámbitos sectoriales afectados por la implantación del proyecto que requieran de un estudio más profundizado o de justificaciones de algunos de los análisis realizados por el promotor y sobre las soluciones propuestas y requieren de una evaluación y estudio por parte de los diversos profesionales que han participado en la elaboración del mismo.

¿Significa esto que, en este paso, el asesor jurídico debe quedarse al margen? En mi opinión, no debe hacerlo, por cuanto puede colaborar en dar contenido a la respuesta que deba darse al órgano administrativo y, sobre todo, debe analizar con cautela aquellos casos en los que pueda pedirse una información que ya consta en la documentación, una información que no es aplicable al caso en cuestión, o bien, se solicite algo que ya consta en las bases de información de la propia Administración demandante. Todo ello con el objetivo de que la respuesta esté dotada no tan solo del debido contenido, sino de la mayor justificación.

Asesoramiento en la redacción y presentación de la documentación

Otro momento de los procedimientos de los permisos ambientales que pueden requerir de la participación de los abogados del promotor es el relativo al resultado del trámite de la información pública de la solicitud. Aquí pueden alegarse motivos de todo tipo en contra del proyecto, incluyendo los relativos a cuestiones de naturaleza ambiental como los referentes a cuestiones de procedimiento e interpretación de normas. En este punto, el trabajo en equipo de todos los profesionales que asesoran el promotor resulta obligado y cobra especial relevancia la aportación del experto jurídico para poder responder a las cuestiones anteriormente mencionadas con la debida motivación y respaldo.

Llegado este punto me viene a la memoria un aspecto que me había ocupado en ocasiones mi práctica administrativa, como era el de valorar si las personas intervinientes en el expediente manifestando su condición de interesadas, realmente acreditaban esa condición según los requerimientos de la norma de procedimiento administrativo. Este ejercicio, a mi juicio, no debe hacerlo únicamente el órgano administrativo que tramita el expediente, sino también el promotor a través de su apoyo jurídico al objeto de ponerlo en conocimiento de la unidad administrativa correspondiente.

Alegaciones a la propuesta de resolución y recursos administrativos y judiciales

Y llegado el momento de la adopción de la propuesta de resolución acompañada o no, en su caso, de la declaración de impacto ambiental y de su notificación, se abre el plazo de alegaciones a la misma que puede suponer en ocasiones la petición de una ampliación de plazo para presentarlas en función de la complejidad de la misma.

Y en este punto debe ponerse a trabajar todo el equipo y esto debe significar contar con la colaboración del asesor jurídico. Se impone un pormenorizado análisis de su contenido y todo el equipo debe dar su opinión y criterio sobre los términos de la propuesta, no sólo desde el punto de vista técnico, sino también desde la óptica jurídica, puesto que pueden formularse alegaciones sobre diversos ámbitos y con abundante motivación pero que deben basarse en aspectos de relevancia jurídica innegable que pueden hacer cambiar no sólo condiciones del permiso que se propone otorgar, si así ha sido, sino también responder adecuadamente a una hipotética resolución en sentido desfavorable.

No puedo dejar de mencionar en este apartado el hecho de que las alegaciones presentadas a la propuesta por parte de los interesados en el expediente son trasladadas al promotor al objeto de que sean objeto de respuesta. Ni que decir tiene que, a mi juicio, la metodología de análisis y respuesta tiene que ser la misma que comentaba anteriormente.

Y como no, en su momento, llegará la resolución del expediente y su notificación a las partes, iniciándose los plazos para la interposición de los recursos administrativos y/o judiciales.

Trabajo en equipo y conclusión

A modo de epílogo de esta exposición, reitero mi posición y convencimiento de la indispensable participación del abogado del promotor en los procedimientos relativos a autorizaciones ambientales desde la génesis del proyecto y con absoluta integración en el equipo técnico encargado de la elaboración de la documentación necesaria. Hablo de un verdadero trabajo en equipo.

Emilio Dragone Vives, Of Counsel de Menéndez & Asociados Abogados.

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